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保税区功能转型的政策、体制设计
一、保税区功能转型的政策设计(一)建设自由贸易港区所需要的政策条件
参照国际上的成功经验,建设以国际物流为主要功能的自由贸易港区,除需要具备在港区周围已经形成了较大的物流需求和港区基础设施较完善等客观物质条件外,一些政策条件必不可少。
首先,竞争性的税收政策。竞争性的税收政策指在关税、流转税、所得税等方面实施豁免或较低的税率,为区内的企业创造赢得成本优势的条件。成功的自由贸易港区一般都实行关税豁免政策,即国外货物进入区内免征关税,货物在区内销售时免征流转税,只有当货物从区内进入国内市场销售时,才征收关税和流转税。区内所得税、土地租金等也是较低的。
第二,海关监管高效便捷。国际上成功的临港物流园区一般都设在港区范围之内,即园区与港口码头连为一体。这样,当进出口货物或者转口贸易货物进入区内享受各项低税率政策时,避免了重复验关的繁琐手续。同时,对需要进行商检和卫检的商品种类数目也尽可能的少,为进出自由贸易港区的货物提供最大的便利。
第三,外汇支付自由。世界上临港国际物流业发达的自由港均实行货币自由兑付的外汇政策,其中,经常项目下货币自由兑换和支付是进出口贸易、转口贸易活跃,因而也是国际物流业发达的必要条件。
第四,实行更加开放的企业准入制度。这是指对愿意进入自由贸易港区经营的企业不存在资本金数量、来源地和股权比例等方面的歧视性或差别性政策待遇,给予各类企业充分竞争的机会。
(二)建设自由贸易港区的政策设计与调整
我国保税区发展产生功能错位的一个重要原因是适合发展自由贸易港区的政策和管理体制尚未建立起来。这包括两方面的问题:一方面,原来为保税区发展转口贸易而制定的政策存在缺陷;另一方面,有些发展自由贸易港区所必需的政策当初设计时就未考虑到。因此,为了支持保税区向自由贸易港区转型,我们不仅要调整现有的保税区政策,还要制定一些新的支持性政策。
1.出口退税政策
目前,国内非保税区的货物进入保税区时不予退税,必须当货物离境时才能获得出口退税。在出口加工区和其他保税仓库都已落实了进区(库)即退税的情况下,进入保税区的货物却不能落实该政策,使得保税区失去了作为国内出口货物的保税仓储场所的吸引力,同时也鼓励了国内货物“境外一日游”现象。政策调整方向是国内货物进入保税区视同出口,应该享受退税的货物,凭出口报送单、外汇核销单、增值税发票即可办理出口退税手续,不必等到货物离境时办理。
2.进出口经营活动权
由于外经贸部将保税区内企业视同境外企业,保税区内企业没有外贸经营权。保税区内企业要开展进出口业务,必须通过非保税区的有进出口经营权的企业进行。不仅增加了区内企业的经营成本,并且增大了泄露商业秘密的风险。应赋予保税区内企业进出口经营权。
3.通关、检验手续和运输监管政策
我国保税区虽然都是临港而建,但大多与港区分离,即在空间上港区之间是隔离的、在管理上两者也分属不同部门,其结果是货物进出港口和保税区要经过二次海关通关,程序重复、手续繁琐,降低了企业经营效率。同时,一些过于严格的海关监管规定,如海关监管中每批货物都要查验的监管原则,既增加了海关不必要的工作量,也给区内企业的经营活动增添了麻烦。此外,对于拼箱运输的管理也在很大程度上限制了区内企业开展物流运输服务。因为企业根据客户的要求和成本收益的核算,会将存放在不同保税区的货物(或同一保税区不同仓库内的货物)、在不同时间运抵保税区的货物、不同供应商的货物、以及进口仓库与出口仓库货物的拼箱运输。对于这些情况,我国现行海关监管虽然没有明文禁止,但由于规则和程序上的不协调(例如,监管上需要多种单据能够核对一致)等原因,使得拼箱运输事实上难以进行,阻碍了货物便捷畅通地流动。
政策调整的方向应包括:(1)连通保税区和港区,实行区港统一监管,避免二次通关的重复手续。(2)海关根据货物的品种、来源地等特点有针对性的抽查检验。(3)当因为区内企业的简单加工和运输作业而使货物的形态、数量、税号等性质发生改变时,海关在监管中可以有针对性地核对备案记录,不必要求一一对应,只要基本吻合即可。
4.金融外汇管理
2002年10月开始施行的《保税区外汇管理办法》,为保税区内企业开展正常的经营活动创造了条件。但进口付汇方面的一些规定仍比较严格,这虽然有助于减少偷逃汇现象,但给区内企业增加许多不便之处,有些甚至限制了企业正常的经营活动,主要表现为:(1)对购汇条件限制严格,基本上不允许购汇支付,以人民币注册成立的企业购汇支付额度也不得超过其注册资本中实际到位的人民币投资部分。(2)支付手续严格,如区内企业从境外进口货物销售给区外企业,由区外企业向境外支付外汇时,必须持区外企业进口报关单,但事实上许多区外企业会将货物先存放在保税区以享受延迟纳税的好处,这时就不能向境外支付。政策调整的目标应该是:经常项目下的支付应该完全放开,为了方便企业经营,在支付环节的衔接上,加强事中和事后跟踪监督,重点是跟踪监控收付汇活动异常的企业;在外汇监管方式上,外汇管理局应该将主要精力集中于监管商业银行,由商业银行在为企业办理结售汇的同时监管企业的外汇业务活动。
5.行业准入
物流行业是个新兴的综合性行业,涉及货运代理、集装箱运输、铁路货运、公路货运、航空运输、仓储等行业。目前,这些行业领域由不同的政府部门主管,各部门有不同的行业准入标准,因此,若想开展综合性的物流服务,企业必须向不同主管部门申领开业许可证,过程繁琐、费时费力。同时,对于物流服务涉及的各个行业,我国目前对于外商投资大多有一定的限制措施。
缺乏有实力的大型物流企业,将会限制我国保税区向自由贸易港区的功能转型和发展。政策调整的方向可包括:对于在保税区(自由贸易港区)设立物流企业,审批上应该实行鼓励性政策,简化审批手续;有关物流行业的外资进入问题,可以不受我国“入世”承诺的开放时间表限制,允许外资提早进入。
表1 外商投资物流行业的政策规定
注:国内企业投资物流行业虽然不需要经过外经贸部审批,但也需要经过其他不同的主管部门审批。
(三)保税区向自由贸易港区功能转型的绩效评价
当前保税区发展中碰到的困难和问题,既有客观条件不成熟和政策设计不严密等原因,也有原先对保税区发展成绩考核指标存在偏差的问题。
目前,对保税区绩效考核的主要指标与考核开发区的指标相似,即以GDP、引进外资金额数和项目数、税收等经济总量指标为主。这容易造成保税区注重短期利益和局部利益、注重引进发展制造业
项目,忽视对毗邻港口和周边地区经济发展的带动作用。因此,建立科学合理的评价指标体系,是保税区向自由贸易港区转型的重要保证。政府对保税区的考核应做相应调整,即对保税区和毗邻港口的发展进行综合考核。我们设计了评价指标体系(见下页)。
(四)政策设计与调整的实施步骤和后续机制
1.各部门的政策调整需要统一认识,统一思想。起草和制定一部保税区法规,是统一认识的过程。
2.法规的起草可以基于试点的经验,也可以基于各部门的联合调查,无论基于何种方式,首先需要中央政府的决策。
3.政策调整牵扯到众多职能部门,需要国务院授权主管部门牵头和协调。
4.政策调整需要听取地方政府的意见,但指导思想
表2 保税区功能转型评价指标体系
应从全局和长远出发,而不是适应保税区现有的地域和产业格局。
5.建立政策实施的跟踪反馈、后续调整机制,由主管部门负责,监督有关政策的落实,根据实施中的信息反馈及时协调、改进。
二、保税区的管理体制与运营模式
(一)保税区的管理体制
保税区现行的中央和所在城市政府两级管理体制基本可沿用,如下图所示:
图1 保税区管理体制
首先,保税区涉及的政策大多属中央政府部门的职能,尤其是加入WTO时,中国已承诺中央及地方政府应以统一、公正与合理的方式,适用和实施有关法律、法规及其他措施,有关特殊经济区的法律和法规须通知WTO,遵守非歧视原则。因此,有关管理保税区的法律、法规和政策应由中央政府统一制定。
其次,中央政府应明确一个部门主管保税区,主管部门的确定应遵循以下原则:一是管理职能与保税区内功能或区内的经济活动有直接关系;二是具备协调相关部门共同制定保税区政策的能力;三是具备与地方政府共同协调和实施保税区政策的能力。
第三,实施保税区政策的中央相关职能部门制定规章政策,并依据有关法律、法规,通过其派驻保税区所在地的执行机构具体落实经过主管部门协调后的各项政策,实施监管和提供服务。
第四,保税区所在市政府统一管理保税区和港区,保税区(自由贸易港区)管理委员会作为市政府的派出机构具体落实执行中央政府部门制定的各项政策,协助中央职能部门实行监管服务,协调驻区工商、税务、公安、环保等机构管理、服务。港区事务由市政府港务部门统一管理。(保税区是否设一级政府,或作为市政府的派出机构,可由当地政府自主决定。)
第五,地方政府与中央主管部门之间、主管部门与相关部门之间、相关部门与地方执行机构之间、地方政府与各执行机构之间应该保持密切的联系和信息交流,以实现协调一致的管理。
(二)保税区的运营模式
保税区应实行区港一体的运营模式,为建设和发展自由贸易港区创造条件:
图2 区港一体方案
1.“区港一体”的内涵
一是经济利益一体。港口发展靠的是货运量的增加,随着国际大型船公司向物流业的延伸,临港无税或保税物流服务,可以增强我国主要港口对国际贸易货主和大型船公司的吸引力;保税区的发展依赖投资和物流业务的扩大,包括转口在内的国际货流量的增加,无疑会吸引充分的国内国际物流企业进入保税区,因此,区港之间相互创造需求的关系是实施区港一体的经济基础。
二是规划建设一体。经济联动需要部分国际集装箱码头和保税区地理相连,隔离设施相接,以便利监管和运营。港口划归地方之后,市政府可以统一规划建设,为区港一体创造条件。
三是政策一体。我国关税水平较高,无税或保税服务区是吸引国际物流和转口贸易的必备条件。保税政策不可能也没有必要覆盖整个港口,但可将部分国际集装箱码头和作业区划入保税区,实现无税运营,即自由贸易港区政策的局部覆盖。
四是港务管理一体。港口实行政企分离后,港务实行政府行业管理,由经济实体运营的部分码头和作业区划入保税区,或者与保税区下属的公司相互参股联营,继续实行统一的港务管理。必要时可考虑安排港务管理人员加入保税区管理层,实现区港的统一管理。
五是物流服务一体。过去港口作为口岸,其部分功能与保税区的物流功能是相互重叠的。实现区港一体后,自由贸易港区内的物流活动,如国际集装箱的装卸和拆装箱中转、仓储、货物集疏、货代、船代、理货、报关等不存在行政区划的分割,变为区内企业之间的分工,意味着物流可以在更大的空间和领域得到充分发展,港口的运输功能和保税区的贸易、转口贸易功能可以相互补充。
2.保税区的行政管理
保税区或自由贸易港区管委会作为市政府的派出机构,负责保税区的行政管理、投资开发和财政,协助海关、边防、商检、外汇等执行机构的监管、服务活动,依法行政,确保区内的商业秩序。同时应确保所有规章和执行程序的公开、透明,接受企业的监督。最大限度地提高行政、监管、服务的效率,为区内的商业活动提供便捷、有序的环境。
3.保税区的运营机构
管委会应组建承担土地开发、保税区原有公共设施运营的经济实体,实行商业化运作。经济实体治理结构应充分体现向区内企业提供优质、高效、低成本服务的原则。
图3 保税区(自由贸易港区)管理运营框架
(三)保税区的监管运行机制
监管运行机制是指政府职能部门对区内经营主体及其商业活动实行监管、查验的规则和程序。应实行类似国际自由港的监管机制,尽可能降低监管成本,创造自由、便利的经营环境,吸引企业入区从事进出口和转口贸易。
1.经营主体,是依法在区内注册的各类企业,主要从事国际货物贸易、转口贸易,以及相关的运输、仓储等物流服务活动。监管机构不干预企业的商业活动,监管主要通过企业申报、备案的方式,不得随意对经营主体进行检查。
2.货物监管。区内实行自由港政策,货物从境外入区和从区内出境,一般毋须领取证明文件,只有涉及动植物检疫、公共卫生、环境保护和安全的商品需向海关申请备案,由海关和检验检疫机构对滞留区内的货物依法查验。从区内入境和从境内入区的货物则按照国家有关进出口贸易的法律法规实施监管,办理相
关手续。
3.人员出入管理。境外人经区入境、逗留和离境,境内人员出入区均按国家有关法律法规执行。
4.金融外汇管理。我国已实行经常项目下人民币可兑换,外汇管理主要针对企业资本项下的往来和逃套汇行为。对区内外企业的金融和外汇管理不应实行差别待遇,监管对象应以金融机构为主,通过金融机构监控企业结售汇、投融资的真实性。外汇管理机构只对涉嫌违规操作的企业实行直接审核。对区内与区外企业之间进出口活动中少数特殊外汇往来要求,如出口延迟核销、出口退货商品、废品复进口等,可实行企业申请核准,事后查实的监管方式。
三、保税区功能转型试点的条件、步骤和难点
(一)试点条件
1.建立枢纽港的可能性:这是指试点保税区所在地应该有一个条件较好的深水港,与国际主航道比较接近,腹地的经济发展水平较高,转口贸易量较大,进出口箱源增长潜力大。
2.物流服务业的可扩展性:现有的各个保税区几乎都发展成了加工制造型的特殊经济区域,有些保税区内几乎已经没有发展物流业的用地。物流服务业的可扩展性就是指保税区内尚余的发展空间;保税区周围可扩大的面积;陆路运输和相关服务条件较好。
3.试点经验的可推广性:这是指试点对象的基本情况具有代表性,试点所取得的经验具有普遍意义,可作为制定法律法规的参照依据,具有推广价值。
4.试点风险的可控性:即使试点遇到挫折,也不会影响大局。不宜选择在敏感地区,或者试点风险有可能大范围扩散、造成全局性影响的地区进行试点。
(二)试点的步骤
保税区的功能转型既涉及到政策的调整与重新设计,也涉及到保税区和港口基础设施的统一规划建设,因此,这个过程不会是一蹴而就的,必须要有计划、分步骤的实施:第一步,中央政府决策,管理部门制定试点政策,选定试点城市;由试点城市政府提出区港一体、建立和扩大物流园区的试点方案。第二步,试点方案的执行落实,监控、情况反馈、政策调整。第三步,试点的验收。
在时间进度上,中央政府主管和相关部门的协调与制定试点政策、试点城市政府制定规划方案需要一年时间;试点方案的落实与见效可能需要3～5年时间,这是因为:一方面,一些重要港口,如青岛港、上海大小洋山港的建设还需要几年时间;另一方面,国际上一些重要货运物流企业,如马斯基公司等,对我国的自由贸易港区政策需要一个认识和熟悉的过程,然后才会将业务逐渐转移进来。
(三)保税区功能转型的立法、试点中的难点
当前推动保税区功能转型面临两大任务:一是立法,即制定一部关于保税区或自由贸易港区的法律;二是试点,即选择几个保税区作功能转型试点。但是,要顺利地完成这两大任务,都会面临一些困难。
1.立法过程中可能遇到的难点
首先,立法过程中要明确是针对全国现有15个保税区,还是设计、规范未来的自由贸易港区。全国15个保税区区位条件、发展水平差异很大,基础较好,真正具备建立自由贸易港区潜力的屈指可数。多数保税区的发展方向可能是同经济技术开发区合并,或改建为出口加工区。给人大的提案若不能清楚界定立法的对象,可能会引起一哄而上,尤其在没有法律法规时,可能会引起攀比模仿,在有些地方可能会出现恶性竞争、畸形发展,出现与立法本意相反的结果,误导决策层的判断,动摇保税区转型的决心。
其次,如果立法的目的是规范现有保税区,可能会迁就保税区目前的发展状况。为了全面试行而进行的联合调查和以此为依据设计的方案,很可能会从保税区目前的现实状况出发设计各项政策,其结果是试点方案将是适应性的,而不是前瞻性的,保税区很可能会沿着现在的产业格局和模式继续发展,难以实现向自由贸易港区的功能转型。
第三,保税区新的发展目标和功能定位是否能够实现、运行效果到底会如何等都未完全明朗的情况下,要制定出一个全面、规范、现实可行的保税区法令会比较困难。
2.试点过程中可能遇到的难点
(1)中央政府压力较大。选择一个保税区做试验,会引起各地政府间的竞争,中央政府会受到很大压力。但是,保税区试点和其他试点又有所不同,真正能够发展成为自由贸易港区的不会很多,在选择试点对象时必须非常慎重,要严格控制,如果试点对象过多,就失去了试点的意义。
(2)试点成本较高。单独试点的成本会较高,因为即使一个保税区试点也要设计一套完整的政策,要动用各部门的力量。在没有统一法律法规的情况下,需要国务院领导同志亲自主持、协调。
(3)地方政府协调能力能否保证功能转型的顺利实现。试点政策需要地方机构执行,地方政府能否协助执行机构、有效实施试点方案,是整个试点的重要环节。港口划归地方后,能否合理规划,调动港口与保税区双方的积极性,实现港区一体,也是对地方政府的一个考验。
(4)能否正确评价试点效果。一些外部因素可能影响试点效果,如国内地区间的市场分割造成周边地区港口的非市场竞争,会人为分散保税区物流量。
尽管存在上述困难,但在人大上提交关于保税区(或自由贸易港区)的立法提案是很必要的,因为这能够引起中央和地方政府的重视,使试点和立法同步进行,一旦试点成功,体制、机制和政策等就能够通过法律形式固定下来。
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