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试论城市可持续发展规划十大问题
摘 要：可持续发展战略成为中国城市跨世纪发展的必然选择。本文初步以哈尔滨市为例探讨了城市可持续发展规划的背景、依据、准则、方法、战略目标、社会措施、经济措施、工程措施、生态建设及与国家政策的战略对接等十大战略问题。一、一个共识：城市规划实施可持续发展战略的必然性
城市是人类文明、社会进步的象征和生产力的空间载体，是一定地域内经济集聚实体和纵横交错经济网络的枢纽。统观全球经济态势，经济重心主要集中在城镇集聚区，可以认为，只有城市及其集聚区的持续发展，才会有区域的持续发展，国家的持续发展乃至于全球的持续发展。1994年6月在英国曼彻期特举行＇94环球论坛作为持续发展委员会第一次重要的国际会议，其主题就确定为：城市与持续发展。面对21世纪全球城市时代的严峻形势，城市问题更成为可持续发展最为关注的主题之一。从1992年联合国环境与发展大会以来，持续发展已成为联合国环境与开发署等国际组织共同关注的主题，而城市已成为可持续发展的两个重要焦点之一。
我国政府在制定《中国21世纪议程》时十分注重人类住区持续发展问题。可持续发展科技行动中，就有开展城市现代化和城市持续发展研究，为城市现代化和持续发展提供战略、规划、设计、管理的理论模式等重要内容。邹家华副总理在1996年6月于土耳其伊斯坦布尔举行的联合国第2次人类住区大会高级别会议上明确指出“能否‘在世界上建设健康、安全、公正和可持续发展的城市、乡镇和农村’，需要我们以新的视野探索和寻求新的出路。”
可持续发展是“一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调的既能满足当代人的需求而又不对满足后代人需求的能力构成危害的”“道路”①。
城市是现代化建设的主要载体，是国家实施科教兴国战略和可持续发展战略的主要基地。城市规划是实现城市科学有序发展的蓝图，是各级政府指导、管理城市建设与发展的主要手段。
当前在全球城市化时代即将来临之时，我国城市化进程进入到加速成长阶段，1996年全国城市化水平达29.4％。但是城市发展在宏观、中观、微观均出现不同程度的非可持续问题，急待加以调控（见表1）。
表1 中国城市可持续发展问题分析表 空间尺度/城市问题 宏观
（城市－区域） 中观
（城市） 微观
（城市社区）
城市经济 城市间职能分工不明确。结构趋同，缺乏特色，重复建设 城市经济活力不足，经济效益差，单纯追求高、大、全 城市中许多企业面临困境
城市布局 大城市建成后不断以摊大饼式地向外拓展，城乡结合部布局杂乱，乡镇企业过于分散 开发区过多过滥，土地资源浪费，老城改造更新和历史欠帐较多, 环境保护不够 社区服务设施，安全保障体系等不尽人意
城市基础设施 大型基础设施建设布局缺乏统盘考虑，以邻为壑、各自为政，重复建设 对城市发展需求认识不足，基础设施建设滞后于社会经济发展 供给不足
城市生态 人口持续膨胀下区域生态环境恶化、林地、草地退化、沙化、碱化、旱化 三废污染加剧，植被、地表破坏严重，地下水资源减少 缺乏公共绿地和休闲环境
城市形象 “千城一面” 城市风貌缺乏鲜明个性和高品位形象特征 “千楼一面”
城市管理 战略、宏观上缺乏统筹兼顾、合理布局，缺乏分类指导 条块分割，存在盲目性、被动性和随意性等短期行为 简单化
地市合并后的哈尔滨市国土面积达到5.31万平方公里，总人口达914.9万人（1997年），在综合实力增强的同时，资源开发与经济发展，城乡关系、空间开发强度与次序等矛盾也有所增强，这类矛盾的解决，必须有强有力的发展政策加以调控，才能使哈尔滨市走上健康有序的发展之路。可持续发展战略正提供了一种全新的发展观念。
城市可持续发展规划一方面强调经济增长和社会进步，另一方面也非常注重城市质量（包括生态环境质量、城市风貌形象质量、城市文化质量等）的逐步提高。可持续发展规划的实施将引导城市走向稳定、协调的发展之路，对城市进一步优化生存环境、创造发展条件、增强城市综合实力和影响力起到积极的推动作用。
二、两个根本转变：国家政策对城市可持续发展规划的指导
从我国的宏观政策来看，我国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标规划》这一跨世纪的战略中提出，我国经济持续稳定发展的关键在于实现两个根本性转变：一是生产方式由粗放型向集约型的转变，二是经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。两个根本性转变已成为我国社会经济发展战略中重要的举措。
两个根本性转变要求城市发展改变原来固有的模式，可持续发展战略的实施与两个根本性转变对城市的具体指导意义是相辅相成的。两个根本性转变要求城市规划进行全方位的战略性变革（见表2）。
表2 中国城市可持续发展规划发展方向分析
计 划 经 济 市场经济、可持续发展
规划哲学 以人为中心 人与环境并重
规划目的 贯彻国民经济计划 与国民经济计划相辅相成创造可持续发展的人居环境
规划任务 以建设为主的物质性规划 经济、社会、生态协调发展的综合性规划
规划方针 “十六字”方针: “工农结合,城乡结合,有利生产,方便生活” 尊重人、自然和历史文化，创造人与自然和谐共生的可持续发展城市
规划内容 发展规划、布局规划、基础设施规划（平面、静态） 发展规划、布局规划、基础设施规划、生态规划、景观风貌规划、城市管理规划有机结合的环境整体规划（立体、动态）
规划理论 单一的建筑学 建筑学、地理学、经济学、生态学、社会学、园林学、系统工程学等多学科协同作战的城市学
规划标准 严格贯彻国标 与国际标准对接并突出地域性特点
规划方法与技术 定性为主 定性、定量、定位、定景、定施的综合集成与“3ｓ”等技术应用
规划视野 就城市论城市
就区域论区域
就现状论现状 以区域系统观和动态时空统一观，研究城市区域化和区域城市化的科学调接问题
规划审美观 空间形式美 生态和谐美
规划价值观 高标准、高消费 适应性、可持续性
规划主体与城市建设投资渠道 政府由上而下进行拨款、投资 政府、企业、外商、上、下、左、右等多渠道、多方式
规划管理 领导决策存在随意性、盲目性问题 规划管理法制化、科学化，领导决策与民众参与相结合
三、三个面向：城市可持续发展规划制定准则
实施城市可持续发展规划应遵循“三个面向”的准则，既要面向世界，还要面向现实，更要面向未来。只有面向世界，才能在世界经济开发、开放、可持续发展的大格局中找准城市可持续发展的地位，明确开发战略的目标和方向；只有面向现实，才能摸清都市圈自然与社会经济条件的地域分异和组合特点，从而能够因地制宜，突出构建重点，体现和创造城市的特色
；只有面向未来，才能在跨世纪的高度高瞻远瞩，远虑近忧，妥善处理好城市可持续发展战略工程构筑的远近关联，将其置于一个滚动过程中，形成巨大合力的后劲。只有坚持三个面向的准则，才能从国内外可持续发展大格局和大趋势中，科学谋划城市可持续发展战略，为增强城市的综合实力和发展活力创造条件和新的动力。
四、对市情的再认识棗城市可持续发展规划的坚实基础
科学确定城市可持续发展战略对策，必须对城市市情进行重新审视，从中挖掘真正有意义的优势条件，同时认清不足，以使城市可持续发展规划制订有明确依据。
地市合并给哈尔滨市带来了更广阔的发展空间，使哈尔滨市成为全国各省辖市中国土面积最大的城市，同时宏观形势的变化和社会经济二元化程度加大等给哈尔滨市的发展带来新的问题。
当前，对市情再认识和科学评估应重点把握住影响城市可持续发展的关键性因素，并进行多视角的分析和评价。对于哈尔滨市而言，区位因素、历史基础，综合经济基础，知名度是制定可持续发展规划的主要影响因素。
1．区位因素
哈尔滨市地处我国沿边开放的第一线，黑龙江省是我国内陆边境地区发展程度最高、国际合作前景最佳的省份；从国际合作的区位来看，哈尔滨市处于东北亚腹地，是欧亚大陆桥重要的城市；从更广阔的空间范围来看，哈尔滨市是我国寒地中最具实力的城市。总体上讲，哈尔滨市的宏观区位既有优势，也存在劣势，随着中俄贸易战略伙伴关系的建立和关系的改善，哈尔滨的宏观区位条件将进一步得到改善。
2．历史基础
哈尔滨历史上就曾是东北北部最大的商业中心和国际贸易中心，1903年中东铁路建成通车后哈尔滨成为欧亚大陆桥上重要的交通枢纽。至二十年代初，日、苏、英、美、法、德等国在东北北部经营进出口的投资几乎全部集中于哈尔滨；1914－1931年先后有33个国家到哈投资办企业，占外商在东北主要城市投资总额的33.6％；有28个国家14个外国侨民居住在哈市，共有16个国家在哈开设领事馆，国外设立的金融机构16家，外国商店最多时达2502家，与40多个国家（地区）的100个重要城市有经贸往来②。可见，从历史上哈尔滨市就是一个国际化非常强的都市。
3．综合经济基础
从“一五”时期开始，哈尔滨市就已成为我国重要的重工业基地，目前，哈尔滨市的机电设备、工量具、中小型轴承、医药、亚麻纺织已成为具有国际水平的工业生产基地。地市合并给哈尔滨经济带来的最大的变化是使哈尔滨市成为我国省辖市中最大的粮食生产基地。但经济效益随着设备陈旧等原因的下滑以及城乡二元化经济格局也给哈尔滨的发展带来巨大的困难。
4．知名度优势
哈尔滨素有“中国冰城”之美誉，哈尔滨的知名度首先来自她是中国最北的省会城市。作为中国的“冰都”，哈尔滨冰雪节成为世界四大冰雪节之一，’9 6 冬亚会的召开，使哈尔滨在世界冬季体育活动中也具有了一定的知名度。哈尔滨洽谈会已成为与“广交会”齐名的重要贸易盛会。哈尔滨之夏音乐会已成为令人瞩目的国家级音乐文化艺术活动盛会。另外，城市建筑的欧式风格、“东方小巴黎”、“东方莫斯科”的美誉及众多知名的文化活动也使哈尔滨拥有了更多的城市魅力。作为中国寒地城市的象征，哈尔滨正日益走向世界。
五、“五定集成”：城市可持续发展规划研制的方法论
城市可持续发展战略的制定，必须有科学的方法论进行指导。综合区域科学、地理科学、规划科学、景观生态学、系统工程学等多门学科的方法，结合城市的发展特点，城市可持续发展规划的制定应遵循定性、定量、定位、定景、定施的“五定集成”的方法。
“定性”是要科学分析城市可持续发展所面临的主要问题，发展的优势、潜力、机遇与前景，从而科学界定城市发展的性质、城市各组成要素的发展方向；“定量”是要在定性的前提之下，充分研究城市可持续发展的生态基础和环境容量，在此基础上，确定城市可持续发展的目标体系和标准体系，从而使各发展目标进一步具体化、量化，使城市可持续发展的目标性更加明确；“定位”是要将可持续发展的战略落实到空间布局，使城市空间资源得到最佳配置、优化组合；“定景”是运用景观生态学和CI理念将城市的可持续发展与城市形象设计有机结合起来，促进城市生态、景观建设；“定施”是要明确城市可持续发展规划的实施措施，使城市发展战略真正落实到城市发展实践中。“五定集成”方法是一个有机的整体，是城市可持续发展规划制定重要的方法论基础。
六、因地制宜地突出市场独占性：城市可持续发展规划目标
城市可持续发展应当有明确的目标指向，以便于城市发展规划的制定，如寒地国际性城市应是哈尔滨市城市可持续发展的战略目标。
从我国国际性城市体系的发展趋势来看，除沪宁杭城市群、京津唐城市群、珠江三角洲城市群具有发展成为有全球意义的综合性国际城市外，其它城市的发展方向和目标均可为区域性或专业性国际城市。
在我国东北地区目前已有沈阳、大连、长春、丹东、哈尔滨等城市提出了建设国际性城市的构想，而且大多数城市将其国际合作范围界定在了东北亚区域。这种大雷同如不从根本上打破势必须造成盲目竞争和不可估量的损失。所以哈尔滨市应当立足东北亚，寻求更广阔的发展空间。哈尔滨市是中国寒冷地区最大同时也是实力最雄厚的城市，而且历史上也是国际性很强的城市。同时，无论从历史还是现实加以考察，哈尔滨有活力的产业和经济活动范围均不仅仅局限于东北亚。哈尔滨市的机电、工量具、轴承、医药、亚麻等产品的销售范围已遍及全国，部分产品已在东南亚和欧美市场占有一定的份额。从哈尔滨发展所依托的资源基础，更是具有寒冷地区的特色。可以说，哈尔滨市的发展，特别是其产业、产品的发展，某种意义上需要充分利用寒地资源并进行深层次、高附加值的综合性开发。所以应当将寒冷地区作为哈尔滨市新的发展视角。
作为中国的冬城之都，哈尔滨市应率先建成中国的寒地国际性城市，以其鲜明的特色参与国际合作与竞争。哈尔滨市不仅要在世界寒地城市中寻求更多的合作伙伴，更应以寒地城市特殊的优势条件与国内外各级城市进行广泛地合作。从可持续发展观点考察哈尔滨的现实与发展问题，寒地国际性城市的视角将给哈尔滨市带来在国内许多领域的市场独占性，使其自然、人文、经济等方面的优势得以充分发挥，并能为哈尔滨市创造更多的发展机会，对哈尔滨市可持续发展战略的实施具有重要的现实意义和深远的历史意义。
七、构筑具有活力的产业链条：可持续发展经济规划的关键
健康稳定的经济增长是促进可持续发展战略实施的最大推动力，只有经济的发展、人民生活水平的提高才是可持续发展的最终目标。同时，充分运用各种经济手段，配合法律手段和行政手段，才能切实提高处理环境与问题的综合能力，达到可持续发展的战略目标。例如，对于哈尔滨市来说，建立资源节约型产业结构，扩大优势产业的影响力，加快金融、商贸业的发展是经济发展的关键。哈尔滨市目前的产业结构最重要的特征是工业结构的偏重和第三产业的比重偏小。建设寒地国际性城市，首先要发展高度发达的国际金融，国际贸易等
高层次的第三产业，同时强化优势工业的改造力度，稳定粮食生产等第一产业，形成三次产业比重合理，协调发展的产业发展新格局。
根据哈尔滨市产业发展现状优势及建设寒地国际性城市的需要，哈尔滨市应构筑七大产业系列；以粮食生产为主的现代化农业系列；以电站设备、汽车、工量具、轴承、飞机等为主导的机械工业系列；以多媒体技术、微型计算机、敏感元件、传感器等为主导的电子工业系列；以寒地特色旅游为主导的国际旅游业；面向世界各地的国际金融业；立足东北亚，逐渐向外拓展的国际商贸业。
地市合并后的哈尔滨市存在着明显的社会经济发展二元化倾向，使寒地国际性城市的建设必须遵循一定的时空序列。哈尔滨市在稳定和更新农业产业的基础上，产业的开发近期以工业调整和工业项目技术改造为重点，2000年之后重点建设高新技术产业，2005－2010年之后产业发展的重点转向国际金融、国际贸易、国际旅游业等高层次第三产业的开发。
八、生态建设：可持续发展规划的难点
环境的日趋破坏是可持续发展提出的最根本原因。环境保护是我国的一项基本国策，从实际出发，我国制定了经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济、社会和环境效益相统一的战略方针，实行预防为主，谁污染治理和强化环境管理三大政策，并颁布实施了多部环境和资源保护法律法规。哈尔滨市建设寒地国际性城市，良好的生态环境是重要的条件之一。哈尔滨市生态环境的建设同时面临着城市环境保护和国土整治两方面的困难，其中有八项重点生态建设项目，即城市环境保护的水、大气、固体废弃物、噪声四大污染的治理和生态农业区、生态示范区、绿色食品基地、自然保护区四大区域生态建设项目。
城市环境保护应重点突出城市环境的综合治理和工业污染防治，加强水、大气、固体废弃物、噪声等生态因子的防治，加大资源综合利用的力度，逐渐恢复被破坏的各种城市绿地，特别要重视近远郊风景区和森林公园以及防护林带的建设，使城市对生态环境的不利影响降到最低。
国土整治是区域生态治理的重点。近年来由于乡镇工业的“遍地开花”和旅游开发等使区域生态环境面临严峻考验。国土整治应本着开发与治理并重的原则，积极推进生态农业、生态示范区、绿色食品基地的建设；继续加强阿城松峰山、通河乌龙狩猎场和尚志黑龙宫等自然保护区的建设，同时要适度控制自然保护区的旅游开发。
九、政府支持与公众参与：可持续发展规划实施的社会措施
城市可持续发展规划的制定，应当在国家相关政策的指导下，以国家利益为出发点，同时深入认清市情，注重与世界经济发展趋势的时空统一性，以获取发展机遇的市场独占性。所以，可持续发展首先必须是政府行为，才能达到预期的目标。
政府支持的关键是相关法规的制定和实施以及政府工作目标的确定和实施。目前，我国已经制定了多部与可持续发展相关的经济、科技、环境、资源、社会等方面的法律、法规，初步形成了可持续发展的法律框架，各地也根据其发展条件和发展现状制定了部分地方性法规，为可持续发展的实施奠定了坚实可靠的基础。针对哈尔滨市的实际，哈尔滨市也应逐步健全地方性法规建设，特别是冰雪旅游资源的开发与管理、城市和区域基础设施建设、社会保障体系建设等方面的法规应尽快完成。
实现可持续发展的目标，还必须依靠公众的支持和参与。只有得到公众的认可，才能将可持续发展的战略目标变为实际行动。近年来的宣传和教育已使持续发展逐渐深入人心。所以，要真正重视可持续发展“精神工程”的建设。针对哈尔滨市建设寒地国际性城市的战略目标，作为国际性城市的公民，哈尔滨市民应当有良好的精神面貌，勇于开拓的思维和对各种文化的包容性。这就需要在建设物质环境的同时，引导和帮助市民了解世界、认识世界、逐步将自己溶于世界发展的潮流之中。
社会措施对于促进哈尔滨市可持续发展具有重要的意义。为使城市可持续发展规划得以顺利实施，同时便于可持续发展深入人心，可以重点采取以下社会措施进行宣传和推广普及：广播、电视、报刊、竞赛、研讨会、专题讲座、民意测验、公众听证会、新闻发布会等。随着各项措施的深入，可持续发展将进一步成为社会各届的共识。
十、可持续发展系统工程建设：可持续发展规划实施的项目库
城市可持续发展规划不应仅仅停留在理论上的探讨，更重要的是落实在具体建设上，及时构筑一系列在经济、社会文化、环境生态和基础设施等多领域对城市跨世纪发展有决定影响作用的可持续发展战略工程是关系到城市集约化、现代化进程的关键环节的重要举措。
可持续发展规划实施项目库的构筑，其目的在于把城市建设成具有一定规模经济、辐射力较强，社会功能比较齐全、生活方便、环境优美的现代化城市。与历史上重点工程建设相比，可持续发展战略工程具有较大的不同（见表3）。
表3 城市可持续发展战略工程与历史上重点工程若干比较分析表
体制/内容 社会主义计划经济下的重点工程 社会主义市场经济下的持续发展战略工程
建设目的 国民经济计划的落实与深化 在计划宏观指导下创造性的为发展经济、吸引外资、形成良好的人居环境服务
建设背景 影响因素 单一封闭型 复杂性、开放型
把握因素程度 确定性 不确定性
建设资金渠道 国家投资渠道单一化 国家、集体、个人、外商多方融资（渠道多元化）
建设措施 行政手段为主 行政、经济、社会、法律手段并重
建设功能与意义 对城市发展成为我国重要的经济增长点起到了骨干和保证作用 以城市未来发展成为具有经济活力，环境魅力的现代化、国际化城市具有不可替代的战略作用
跨世纪城市可持续发展战略工程的具体要求是：为市场经济发展创造条件；完善文化、体育、医疗卫生、科技、体育、商饮服务等设施，使社会功能进一步健全；配套进行城市的交通、通讯、供水、供电、环保等系统建设；加强市容市貌和生态建设，美化城市；逐步壮大城市的综合实力，提高城市的国际知名度，以加快城市现代化、国际化进程。
哈尔滨市在历史上发展壮大，重点工程建设在其中起着不可替代的作用。仅如已成为国际四大冰雪节之一的哈尔滨冰雪节为例，其在城市发展中产生了全方位的重要作用，具体表现在以下几个方面：加速了冰雪资源的开发，促进了冰雪文化的发展；活跃了哈尔滨冬季文化生活，改变了市民冬季生活习俗，培养了审美情趣，锻炼了勇敢精神；促进了社会秩序好转，提高了精神文明程度；改变了哈尔滨形象，增加了哈尔滨知名度；发展了旅游业，促进了文化流；增加了经济效益，促进了开放搞活③。哈尔滨未来的发展更需要类似哈尔滨冰雪节这样高质量、品种优、效益好的系统工程，各领域中均需要类似的发动型生长极，以牵动、促进、保证哈尔滨走上持续发展，永续繁荣之路，向国际性都市目标迈进。
可持续发展系统工程的建设包括经济、文化、生态、基础设施等多方面的系统建设，与以往的建设工程相比，有着工程浩大，标准高并与国际接轨的特点。
综合哈尔滨市社会、经济、生态、基础设施等各方面的现状特点及建设寒地国际性城市的战略需求，哈尔滨寒地国际性城市应重点建设以
下十二大工程：寒地高新技术产业系列工程、哈尔滨寒地国际金融贸易CBD工程，世界冰雪文化乐园工程、国际音乐文化艺术街区、世界啤酒文化公园、世界寒地文化中心、冬季奥运会体育中心、马家沟治理综合治理工程、寒地生态园林绿化工程、哈尔滨综合交通网工程、哈尔滨水资源供给工程体系、哈尔滨国际通信网工程。
可持续发展城市的规划与建设，是一个长期的战略目标，并非一朝一夕所能实现。只有经过几代人的不懈努力才能够得以实现，面对世界经济社会发展的大趋势，哈尔滨市只有找准自己的方位，以高标准发展和建设才能赶上世界先进水平。
注释：①《中国21世纪议程》
② 杨明远，《哈尔滨市国际化目标模式与对策选择》
③ 王景富，《伟大的创举丰硕的成果-- 哈尔滨冰雪节的由来和发展》
参 考 文 献
1．俞滨洋著《寒地边境资源型城市发展战略规划初探》，辽宁大学出版社，19966月第一版。
2．加强宏观调控，促进城市化健康有序发展 中国城市化与城市发展战略座谈会综 述，城市规划，1998年第二期。
3．张叔君、张秉忱编著，国际性城市研究文汇（上、下），中国城市规划设计研究院学术信息中心，1996年10月。
4．王士君、田饶，21世纪中国国际性城市体系的结构与布局，城市规划，1995年3月。
5．中国城市跨世纪发展若干战略问题，城市规划，1997年1月。
6．冯家明，漫话冬城，中国城市导报1990年。
7．梁日：“冬寒世界”里的城市，《地理知识》，1991年9期。
8．俞滨洋等，中国冰城哈尔滨，《地理知识》，1992年3期。
9．俞滨洋等，寒地国际性城市：哈尔滨市可持续发展的战略选择，’9 8哈尔滨国 际北方城市论坛会宣读，1998.1.哈尔滨
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