试论BOT的主要法律问题

试论BOT的主要法律问题

内容提要：BOT是近年来国际上非常流行的投资方式，它以其独特的魅力正逐步成为世界各国尤其是发展中国家的主要投资方式。我国作为世界上最大的发展中国家，尤其是缺乏基础设施建设资金的情况下，更应当广泛发掘BOT之投资方式。本文试图通过对BOT的介绍，促进我国BOT的发展，从而促进我国经济建设的进步。

一、绪论
BOT投资方式是八十年代初由土耳其总理厄扎尔第一次选用的，是英文Build—Operate—Transfer的缩写，翻译成中文为“建设—经营—转让”，由于国内尚无明确的代名词，所以国内一般称这种投资方式为BOT投资方式。根据联合国国际贸易法委员会第二十九届会议秘书处的说明，就其实质而言，BOT是传统项目融资的一种新形式：东道国就某一特定项目向某一投资者集团授予开发、运营、管理和商业利用的特许权，然后由项目财团建立的项目公司按照与政府签订的特许协议，开发并运营该特许项目，以偿还并获取利益，协议期满后，项目产权无偿移交给所在国政府。
由于项目的时间、地点、政府要求、法律及商务条件的不同，BOT方式在国际运用中还派生出其他一些形式：如BOO(Build—Own—Operate),BOOT(Build—Own—Operate—Transfer),BTO(Build—Transfer—Operate),BRT(Build—Rent—Transfer),DBOT(Design—Build—Operate—Transfer),BOOST(Build—Own—Operate—Subsidize—Transfer)等。对比这些变化的形式和内容，可见它们只是所包含技术环节和措词不同，并无实质区别。它们的产生和应用说明，BOT代表了一种项目开发形式，具体内容并非一成不变，它的目的就是使一个或多个私营实体获得政府授予特许权，负责某一特定项目的筹资、实施和管理。

二、BOT之概述
（一）BOT的形成。
BOT的形成有多种说法，集中起来大致有以下三种观点。第一种观点认为BOT投资方式早在十九世纪的北美就出现了，当时在交通运输领域政府允许北方工业财阀投资建设铁路和一级公路，建成后定期定点向客户收取运营费用，待投资者投资及利润收回后，再无偿或低价转让给政府；第二种观点认为BOT投资方式起源于二十世纪七、八十年代土耳其的电厂、桥梁建设过程中所采取的投资方式；第三种观点认为BOT投资方式起源于二十世纪歧视年代欧洲私有化过程中首先由英、法两国的银行集团提出的基础设施私营化计划，该计划当时获得了英国首相撒切尔夫人的大力支持，得以积极推行，其中BOT投资方式最为成功，比如英法合作的经典之作——欧洲海底隧道就是采取BOT投资方式建立的。
笔者比较认同第二种观点，当然第三种观点也有一定的道理，因为第三种观点只是将BOT的方式用到了发达国家而已。至于第一种观点，并不确切，只能说明19世纪就有了私人资本集中起来参与某些基础设施如铁路的建设，但并不能说明所采取的就是BOT投资方式，因在BOT方式中，除私人资本参与外，更重要的还在于政府通过特许以使投资者获取从事基础设施建设的专营权并从中获利。而第三种观点与第二种观点并无本质区别，只是BOT在发展中国家和发达国家的不同起源罢了，当然笔者认为BOT起源于发展中国家更符合实际。
二十世纪八十年代以后，BOT投资方式日益受到世界各国尤其是发展中国家的重视和应用。除了横穿英吉利海峡的海底隧道，澳大利亚悉尼的港口隧道工程等也是采用了BOT方式。在亚洲各国，BOT更是方兴未艾，土耳其、新加坡、马来西亚、菲律宾、巴基斯坦、泰国、越南等都有BOT项目。作为吸引外资，改善基础设施，提高经济实力，应付新的世界经济挑战的一种战略选择，BOT方式将在世界范围内逐步得到广泛应用。
（二）BOT的特点。
BOT投资方式的特点可以从其自身特征及其与其他投资方式相比较得出。其主要特点可以概括为以下几个方面：
1、适用范围即投资对象的特殊性。BOT投资方式起源于大型基础设施建设的筹资需要，目前也主要适用于交通、能源、通讯等基础设施建设项目。
2、BOT投资方式以特许权为前提。投资者唯有取得特许权后才可以从事项目建设。在政府和私人资本相互需要的基础上，通过政府权利让渡，使得私人资本有机会参与对基础设施的投资。政府的这种权利让渡只是出让建设的权利，包括为收回投资而给予投资者一段时间内经营管理的权限，到期后，投资者将项目所有权归还政府，就是这种权利出让的最好体现。
3、投资主体的多元化和风险的分担与管理。基础设施建设投资额大，投资回报周期长，项目风险大，因此单个或少数投资主体无法完成BOT的投资或单独承担建设风险。所以BOT涉及的主体包括多个项目投资者，项目公司，政府，贷款人，建设者，保险公司，经营公司等，他们之间形成了复杂的法律关系，并且按特许协议投资，分担风险和共同管理。
4、财产权利的特殊性。作为独立法人的项目公司对其项目财产拥有所有权，但始终是一种不完全的财产所有权。项目公司设立之初，其尚未形成的财产已经抵押给贷款银行且这一抵押权需征得财产本来所有人同意，项目建成后，在整个还贷期间，项目财产始终处于抵押权的限制下，且在回报期内，随着回报额增加和经营期的减少，未来所有人即政府的实际所有权逐步扩大，直至移交其所有权给政府。
（三）BOT的价值。
通过研究各国实践，笔者认为，BOT投资方式的价值在于它成功地满足了政府和发起人各自不同的利益要求，这也是它日益在全球流行的原因。
1、对项目所在国政府而言，BOT的作用在于：
（1）政府可以在不增加本国财政负担的条件下完成耗费巨大的基础设施建设，避免或减少政府的外债，充分利用各方的资金完成了基础设施的建设。同时，BOT保住了政府对项目产权的控制和所有，经营期满后，政府可无偿取得所有权。
（2）有利于提高项目的运作效率。BOT项目一般都有私营资本参加，贷款机构必然会比政府更严格地审查，另一方面，私人资本为了减少风险，获得更丰厚的回报，必将严格控制造价和加强管理。
（3）在项目建设和经营期间，东道国可学到外国先进的管理经验，获得先进技术和设备，推动本国经济发展。
（4）项目建设及运营可以为东道国创造大量的就业机会。
2、对项目发起人来说，其作用在于：
（1）通过项目的建设，扩大公司经营范围，开拓市场，同时还可以带动一些成套设备出口。
（2）BOT方式合理分散了风险，发起人以较小的投资运营几十倍于此的项目建设资金，可以取得良好的经济效益。
（3）通过政府担保享有大量优惠，可以从项目本身获得较好的收益。

三、当事人及其法律关系
在BOT投资方式中，其所涉及的当事人主要包括：
（一）政府。在BOT中，政府不仅是管理者，也是特许协议的一方当事人。政府对批准采用BOT方式的项目，进行公开招标和评标，授予项目公司特许权。但应注意，由于政府各部门职权不同，作为BOT项目的管理者和特许协议当事人的政府部门可以不同。
在特许协议由政府与项目公司签订情况下，作为项目投资者

之一的项目发起人与政府间的法律关系主要发生在项目确定后至项目公司成立前。项目公司成立后，发起人通过项目公司与政府发生关系。
（二）项目公司。项目公司是发起人为建设、经营某特定基础设施建设项目而设立的公司或合营企业。在法律上，项目公司是一个独立的法律实体，具有独立的法律人格。项目公司一般是特许协议的一方当事人，根据协议取得特许权，并在特许期间内全权负责项目的投资、设计、建设、采购、运营和维护。]
发起人是项目公司的投资者，并筹措贷款，而由项目公司以自己的名义向贷款人贷款，三者是基于资金借贷而形成的平等主体间的经济法律关系。而政府与项目公司间的法律关系特殊性就在于二者以特许协议这一法律文件为基础，从而项目公司成为具有东道国国籍的法人实体，是东道国的外资企业，处在东道国政府的法律管辖下。
项目公司与项目建筑承包商，设备、原材料供应商，保险公司等主体之间就是一个独立的法律实体与另一个法律实体的正常业务联系法律关系。
项目公司与产品购买或服务接受人之间是以产品或服务的售价为纽带联系起来的当事人，项目产品的购买人或服务接受人多为东道国自然人或法人，二者之间关系受东道国法律调整。
（三）其他当事人。除以上主要当事人外，BOT方式还包括项目发起人，项目贷款人，项目工程建设承包商，原材料供应商等其他参与人。他们之间关系或以简述或较为简单，兹不赘述。

四、特许协议与政府监管和担保
BOT投资方式通常会涉及一系列复杂的合同安排，如特许协议，贷款协议，保险合同，投资协议，建设合同等，其中尤为重要的是政府与项目公司之间签订的特许协议，以其为主体构成伞状合同体系。（见下页图示）
特许协议（concession  agreement），又称为经济开发协议，有些国家甚至称其为“国家契约”，指的是一国政府与私人投资者（主要是外国私人投资者）之间签订的，约定在一定时期在指定地区，通过特定程序由政府将专属于其的某种权利授权于私人投资者，允许其投资从事公用事业或自然资源开发的法律协议。  

/政府/
特许  |  协议
|
/股东/----投资协议----/BOT项目公司/----贷款协议----/银行或其他金融机构/
/  |  |  
/  |  |
工程设计/  合同  |  经营|合同
/  保险|合同  |
/  |  |
/工程设计公司/  /保险公司/  /经营承包公司/

特许协议是项目公司存在和经营的基础，是与融资安排同等重要的法律文件。东道国对项目建设、经营中的特定的政治性风险予以担保，可以增强投资者信心，确保项目成功。
特许协议主要款项包括两大方面。一方面是一般协议所共有的一般性条款，含协议各方情况介绍、权利之特别授予、特许经营之范围、特许协议期间、项目建设、经营阶段的有关条款等。
另一方面是政府的协助担保条款，包括政府对项目的监管。关于政府的担保主要含政策性担保和商业性担保。前者是只能由政府根据权力予以许可和承诺的事项，其他机构均无权担保，具体包括后勤保证，外汇汇兑担保，税收担保，不竞争担保，经营期担保等；后者是政府对某些特定的商业风险的担保，主要针对项目公司经营中有政策性因素的商业风险，其中包括投资汇报率担保、汇率担保，产品服务或销售担保。
当然特许协议还应当包括政府的监管问题，BOT投资方式有别于其他投资方式的重要特点就在于政府的参与。政府主要针对项目公司的不履行规定权利义务，对经营管理不善、设施服务低下、环境污染等实施监管，并视情节轻重给予警告、罚款、责令停业、收回非法所得、甚至取消特许权的处罚。

五、中国与BOT
改革开放以来，我国经济迅猛发展，对能源、交通、通讯等基础设施建设提出了更迫切的要求。长期以来，虽然我国政府一直以财政支出方式出资进行基础设施建设，但仍跟不上经济高速发展需要，基础设施建设滞后已成为制约我国经济发展和中西部脱贫的“瓶颈”。外商投资和国际借贷虽然从一定程度上解决了燃眉之急，但是不能从根本上解决我国基础设施建设落后的局面。那么，什么投资方式才能迅速改变我国基础设施建设落后的局面呢？
答案是八十年代兴起的BOT投资方式。而且我国已经开始运用BOT投资方式，如深圳的沙角B电厂，上海市延安东路隧道工程，广西来宾电厂，北京京通公路等。
从目前情况来看BOT在我国还有一定的障碍，但是已体现出了广阔前景，具有不可限量的前途。我们应从以下几个方面完善我国BOT方式的运用：
1、加快宏观综合性立法，至少应有但行规范BOT的法规来促进BOT在我国的运用。
2、应尽快由中央政府设置专门得机构来统一对BOT投资进行管理、指导，并强调BOT得推进和实施，地方政府也应设立相关的机构，履行有关职能。
3、给予BOT项目的外国投资者以一定的“让渡”条件，作为优惠条件和鼓励措施，尤其应当鼓励投资者积极参与中西部地区基础设施建设。
4、加强对BOT方式的知识宣传与普及工作，防止我们在与外国投资者谈判时陷入被动，并消除人们理念上的障碍。
总之，应从各方面加快BOT在我国的推广和应用，以适应形形势需要，促进经济发展和我国现代化建设。

六、结语
BOT投资方式是近年来国际上流行的利用外资新形式，尤其得到发展中国家的青睐。BOT方式是项目融资在八十年代的新发展，它通过政府授予私营资本对基础设施的建设和一定时期的特许经营权，以项目本身收益偿还贷款，回收投资并取得收益的一种方式，实现了投资主体多元化，分散了项目的风险，加速了东道国的基础设施建设，改善了投资环境，促进经济发展。
因此，我国也应当在今后几年中国建设大发展时期，积极运用并推广BOT投资方式。随着中国经济建设的快速发展，社会主义市场经济体制的逐渐完善，BOT方式作为解决我国基础设施建设落后，建设资金不足的新方法，一定会有广阔的发展前景。

参考书目：
《今后可能的工作：建设—经营—移交项目秘书处的说明》第一章，联合国国际贸易法委员会第二十九届会议，1996年5—6月，纽约。
徐冬根主编：《国际金融法律与实务研究》，上海财经大学出版社2000年版
余劲松主编：《国际投资法》，法律出版社1997年版

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