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职业教育论文：城乡一体化背景下地方政府发展职业教育的责任探讨
城乡一体化背景下地方政府发展职业教育的责任探讨梁鹏举 顾建军
摘要：在城乡一体化的进程中，发展职业教育，发挥职业教育促进经济社会发展的功能具有重大意义。地方政府要明确自身履行发展职业教育的责任，认清现阶段职业教育发展过程中存在的问题，承担发展职业教育的三大责任，一是政策导向责任，二是投资主体责任，三是提供服务责任。以统筹规划为重点，以制度为保障，以公共教育服务为核心，发挥主导职业教育发展的作用，促进职业教育的发展，加快城乡一体化进程。
关键词：城乡一体化；地方政府；责任
作者简介：梁鹏举（1986-），南京师范大学教育科学学院研究生，研究方向为职业教育；顾建军（1963-），南京师范大学教授，博导，全国教育科学规划学科组成员、中国职业技术教育学习计委理事，主要研究方向为技术教育、职业教育基本理论。
中图分类号：G710文献标识码：A文章编号：1001-7518(2011)01-0037-04
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（正式稿）（以下简称《纲要》）指出要大力发展职业教育。强调发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置，这是从社会的发展和经济建设方面对大力发展职业教育作用的高度概括．在城乡一体化背景下发展职业教育更有积极意义。《纲要》同时也指出政府切实履行发展职业教育的责任．地方政府要把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划之中．真正发挥职业教育加快城乡一体化进程的作用。本文对地方政府的限指是省级及省级以下政府，要准确定位自身在发展职业教育中的责任，明确现阶段存在的问题，履行地方政府责任，促进职业教育的发展。
一、地方政府履行发展职业教育的责任定位
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，建立促进城乡经济社会发展的一体化制度，到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立城乡一体化。城乡一体化的实质是通过发挥政府主导作用，实现城市和乡村的社会生活同质，共同富裕，共同发展。因此一体化不仅是经济、社会的一体化，更是教育的一体化。作为教育体系中的职业教育更具有重要地位，职业教育的重要职能就是为经济社会发展提供人才支持。同时统筹发展职业教育也是城乡一体化进程中的应有之意。地方政府发展职业教育具有不可推卸的责任，有学者研究了职业教育发展中的政府职能．没有区分地方政府和中央政府。地方政府履行发展职业教育的责任主要是基于以下思考：
（一）职业教育的公共性要求地方政府发展职业教育
教育属于公共产品．职业教育是教育体系中的重要组成部分，因此职业教育具有公共性。即职业教育的发展成果面对的不仅仅是单一的某个人，而是整个的社会成员。职业教育发展带来的好处不可分割的散布到整个社会。对一个地区来说，职业教育的发展，提高了地区人员的素质，增加了从业人员的劳动技能，进而提高劳动效率，带动一个地区社会和经济的发展。“我国职业教育的根本任务，就是培养适应现代化建设需要的高技能专门人才和高素质劳动者。”对我国来说，职业教育更能变人口资源为人力资源，促进人力资源强国的建设。特别是通过职业教育来发展受教育者的技能、增强其参与社会的能力，缩小城乡差距和区域差距。因此地方政府发展职业教育服务于本地区的经济和社会发展，以此来促进城乡一体化的进程。对地方政府来讲，发展职业教育责无旁贷。
（二）职业教育的地方性要求地方政府发展职业教育
这主要从两方面来说的：一是职业教育的发展服务于地方的经济建设。《中华人民共和国职业教育法》规定，职业教育必须为本地区经济建设服务。地方经济的发展受益于职业教育的健康发展，地方政府为了地方的发展有义务发展职业教育。同时，职业教育的招生范围一般以本地区为主，专业设置也与地方经济发展紧密结合。作为地方公共管理主体的地方政府应当在职业教育的发展中扮演“掌舵”的角色并承担主要责任。二是地方政府发展职业教育更有话语权。地方政府是区域公共事务的治理主体．较中央政府而言地方政府更了解地方的社会需求和教育发展，在发展职业教育中，地方政府能根据地方实际科学地制定本地区职业教育的战略目标及实施步骤．并能采取切合实际的措施。对职业教育有更大的主导作用和有效规划，在职业教育的实际发展中主体性更强。同时在政策导向和教育供给方面，职业教育依赖地方政府的程度更强，这些职业教育的地方性表现要求地方政府发展职业教育。
（三）现阶段职业教育的统筹发展需要政府履行责任
城乡一体化要求我们把城乡看做是一个有机整体．城乡是一种相互依存的关系，因此职业教育发展必须坚持城乡一体化。现存的城乡分隔的二元格局打破了整体的职业教育发展．在职教资源和格局上拘泥于各自本身的发展，不能协调整合两者之间的发展优势。在职业教育格局上不能从整体和产业结构出发，做出合理的布局。城乡一体化进程中地方政府要大力发展职业教育，就要依托现有的职业教育基础，统筹城乡职业教育的发展。在地方政府统一布局下，协调城乡的职业教育发展，更有利于整合职教资源，合理布局职教结构，发挥职教的整体力量．在城乡一体化的进程中促进职业教育资源的合理配置。统筹城乡发展职业教育的过程更需要地方政府发挥作用，履行责任。
二、地方政府履行发展职业教育责任中存在的问题
尽管近年来政府在很大程度上重视了职业教育的发展，但在教育分流、重点高中政策倾斜、高等教育招生指标限制等制度的作用下，职业教育地位的“低落”并没有得到根本改变。和其他教育类型相比．政府在对职业教育方面发挥的作用依旧有限．不能适应城乡一体化进程中要求职业教育快速发展的需要。地方政府在履行发展职业教育责任方面依旧存在一些比较突出的问题，需要地方政府理清这些问题，进而在政策制定中有意识地改进提高，以取得职业教育与城乡一体化进程协调、快速发展。
（一）很多地方政府对职业教育在城乡一体化进程中的重要作用依旧认识不足，制度保障不到位，没有把大力发展职业教育贯彻在实际工作中
《纲要》指出政府在发展职业教育中起主导作用，但在政策制定、舆论引导、法律法规的贯彻执行上依旧存在一些问题，没有起到应有的作用。比如鼓励职业教育发展的政策不明，引导社会关注、支持职业教育发展的导向作用不突出，对现有的支持职业教育的法律法规执行力度不够等问题。这些问题的存在，使职业教育的发展依旧没有直接进入地方政府的统筹规划发展之中，游离于发展战略决策之外。进而没有为职业教育的发展提供一个良好的社会环境．很大程度上影响了职业教育的发展。
（二）地方政府对职业教育的投入有限，职业教育发展的优质资源相对不足
在城乡一体化进程中，地方政府是要通盘考虑社会的发展状况，在资金一定的情况下，多会把资金、资源投向收益快的领域，教育的投入就相对有限。尽管在每年的财政预算中都规定有相应份额的财政投入教育，但实际上至始至终依旧没有达到规定的份额比例．没有按照教育法律法规的规定，年初预算和预算执行中的超收收入分配都要体现的法定增长要求。从历年的财政投入可以看出，尽管对教育的财政投入在增加，但依旧没有规定国内生产总值的4%。“职业教育经费占整个预算内经费的比例不升反降，与普通高中经费投入的差距日益增大”投给职业教育发展的资金增长远远低于投给普通教育的资金增长。这就造成了职业教育发展的资金得不到保障，职业教育发展还远远不能适应经济社会的发展。
另一方面，在政府有限财政投入的情况下，其他的融资渠道不够畅通。社会资源进入职业教育的途径比较少．在社会总投资中投给职业教育发展的就更少，社会投资不足。社会资源进入职业教育的形式也局限于民办职业教育这一形式，其他的融资渠道比较单一。在职业教育本身占有的优质资源较少的情况下，如果长此以往，职业教育的优质资源只会越来越少，发展基础越来越差。职业教育的经费投入状况与所承担的发展经济社会的任务严重不对称。
（三）地方政府对职业教育的管理体制不健全，导致职业教育自身的发展动力不足
在服务型政府转变的过程中，对职业教育来说就是要为职业教育营造一个灵活的发展氛围．更多的是提供公共教育服务。但目前地方政府对职业教育的管理依旧存在一系列问题．这主要是表现在以下两点：一方面是职业教育的管理主体比较混乱，比如有的学校是由政府的劳动部门管理．有的则属于政府的教育部门管理，有的则是行业进行管理。管理上的多部门条块分割．缺乏有力的统筹与协调．不利于职业教育整体的发展．也在一定程度上造成了在政策执行上力度不统一。另一方面是地方政府对职业教育的管理过死．干涉职业教育学校内的具体行为，影响了职业教育的正常发展。比如干涉学校的教学和招生．行政命令式的分配教育资源等，这样就把职业教育管的过死。不利于职业教育自身主动性的发挥。而政府要做的就是宏观上的指导和引导，给予学校一定的自主权，本来是地方政府该做的却无所作为，不该做的却指手画脚，造成职业教育的管理体制越来越僵化．自身的发展动力也就不足。
三、地方政府履行发展职业教育责任的解构
城乡一体化的进程中，其领路人是地方政府，而发展职业教育则能加速城乡一体化的进程。因此作为公共利益代表的地方政府，在推进我国职业教育的发展中应当发挥其主导作用，这也是与《纲要》中对政府发展职业教育的要求相一致的。针对以上提到的问题，地方政府在发展职业教育的过程中，主要要明确自身的三个责任，一是政策导向责任．二是投资主体责任，三是提供服务责任。并针对各个责任，制定出具体的措施，从根本上促进职业教育的发展。
（一）政策导向责任
在中国国情下．地方政府是引导职业教育发展的主导者，发展方向怎么确定，社会是否关注，发展环境怎么营造．这些都需要地方政府通过政策导向来为职业教育的发展提供条件。一是地方政府要落实发展职业教育的战略地位，把它放在突出位置。即把大力发展职业教育提高到发展战略的高度去认识．在思想上充分认识发展职业教育的紧迫性和责任感。站在城乡一体化的角度，把职业教育发展纳入经济社会发展的总目标中统筹规划．把发展职业教育的成果作为政府政绩考核的指标之一．提高地方政府发展职业教育的积极性和使命感。二是地方政府为职业教育的发展营造良好的社会舆论环境，提高职业教育的社会认同感；充分调动全社会关心支持职业教育发展．参与发展职业教育的积极性。通过有效宣传让社会认识职业教育，了解职业教育，支持职业教育酌发展。三是制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章．按照建设法治政府的要求依法履行发展教育的责任．增强职业教育政策的执行力度。要在实际行动中贯彻实施中央政府对发展职业教育的政策，认真执行职业教育发展的法律法规．在实际行动中落实职业教育发展的各项举措。要让全社会看到政府要和正在大力发展职业教育的决心和信心，进而带动全社会关心支持职业教育的发展。
有研究指出传统观念与职业教育发展滞后并没有直接关系，家长、学生选择职业教育很大程度上受到政府对职业教育的政策的影响。“鄙视职业教育”的传统观念在政府制定有利于职业教育发展政策影响下，是能有效转变的。政府是职业教育发展的主要动因．政府是可以和有能力通过落实有利于职业教育发展的措施去诱导学生和家长选择职业教育的。因此地方政府通过承担政策导向责任．是可以为职业教育的发展提供一个良好的社会氛围和政策引导的，进而促进职业教育的快速发展。
（二）投资主体责任
增加职业教育经费投入。教育投入是教育事业的物质基础，是政府公共财政的重要职能。在大力发展职业教育过程中．地方政府要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加职业教育投入。这主要包括两层含义，一是明确自身是职业教育投入的主体．职业教育的大部分投入要依靠政府投入。因此地方政府要优化财政支出结构．在教育经费投入中把职业教育经费投入作为优先保障。按照规定足额征收教育附加费并用于职业教育的发展。投入对职业教育发展的作用毋庸置疑．地方政府在发展职业教育的过程中只有提供资金保障，才能保证职业教育的发展具有物质基础，才能根据规划作出具体的安排。二是怎么做好吸引社会资金用于发展职业教育。在政府投入有限的条件下．只有通过增加社会投入才能保证发展职业教育的庞大资金需求。因此地方政府要进一步强化对财政资金的补助和引导作用，吸引社会投资，积极运用金融、税收、社会捐助等手段支持职业教育的发展。健全多渠道投入机制，制定具体政策扩大社会资源对职业教育的投入。其关键就在于要如何制定政策让社会资金在参与职业教育发展中受惠，通过展示参与投资职业教育对其本身的益处来吸引社会资金投入职业教育。三是加强政府统筹职业教育发展的作用。优化整合职业教育资源，支持建设一批高质量的职业教育实训基地，支持高等职业教育示范校建设，促进职业教育集团化发展，制定措施促进校校之间校企之间资源共享，提高资源利用率。
地方政府要正视自身的投资主体责任．要做到义不容辞．这不但是责任，更是义务，不但是参与者，更是主导者。在引导社会资金投入职业教育发展过程中．要明晰行业和企业参与职业教育的权利和义务。两方形成合力，共同给予职业教育发展充足的资金保障。地方政府要统筹规划，用全局的眼光合理调配教育资源，发挥职业教育的整体优势。
（三）提供服务责任
地方政府要建立健全统筹有力、权责明确的职业教育管理体系。以转变政府职能和简政放权为重点，提高公共教育服务水平，增强为职业教育提供服务的意识。地方政府要定位自身角色，减少不必要的行政干预．给职业教育提供一个灵活自主的发展空间。政府要整合职业教育的管理部门的门类，尽量把职业教育的管理统一到一个部门。对职业教育的公共服务主要有以下几点：一是制定职业教育发展的教育评价机制．引导职业教育的健康发展。通过制定考核职业教育发展标准，使职业教育发展沿着正确科学的轨道发展．这样也是对职业教育办学思想的保障。二是为职业教育学校的学生搭好升学和就业服务的平台。有的学生在毕业后也有进一步深造的愿望．但目前学校的职业教育止步于高职高专．不能让升学成为不选择职业教育的理由。因此有的地方规划发展本科层次的职业教育，并认为发展高职本科是必要的也是可行的。在学生毕业以后的就业过程中．如果政府提供了一个就业服务平台，学生就很方便快捷的得到就业信息，有利于学生就业，也有利于招聘单位发布就业信息，为学生就业提供便利。同时政府也可以通过就业平台掌握社会的需求信息，准确把握市场需求，为一个地区的专业设置提供决策信息。打通学生升学的通道和搭建就业服务平台，是现阶段政府有能力做好的，也是提供公共教育服务的具体体现。三是要整合课程资源，为职业教育提供优质多样化的课程，供学生选择。政府有在掌握整个地区的课程资源以及课程开发的专家人员方面．比单个的学校更有优势，集中人力、物力开发课程资源更能从根本上提高职业教育质量，同时在吸引企业参与课程资源开发上更具有号召力。
党的十七届三中全会明确提出：要推进城乡基本公共服务均等化．逐步建立城乡统一的公共服务制度。地方政府提供教育服务责任，关系到职业教育的发展的细微之处，因此更要有责任做好自身的服务职业教育发展的工作。鼓励学校在职业教育师资引进、人才培养机制等方面尝试和创新，及时高效地提供优质的职业教育服务，尝试建立政府跨部门的职业教育服务体系．共同为职业教育的发展提供便利。
履行上述职业教育发展中的三大责任，要求地方政府从现实存在的问题出发，从全局考虑解决问题的思路和对策，以政策导向为基础，以制度为保障，以公共教育服务为核心，统筹规划职业教育的发展。大力发展职业教育对政府来说决不是一句口号，要落实到具体行动中。只有把职业教育的发展存在问题把握准，思路规划好，步骤安排好，措施制定好，力度执行好，就会在城乡一体化的进程中，把职业教育发展好．长远促进职业教育的科学、健康发展。
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