日本的“大学结构改革”：进展、背景及意义
【内容提要】日本政府当前正在大力推行以国立大学为龙头的高等教育改革，包括三大举措：(1)国立大学的重组合并；(2)国立大学的法人化；(3)21世纪COE（世界一流水平的教育和研究中心）计划。这些改革将对日本高等教育乃至整个社会产生划时代的深远影响。【摘 要 题】比较教育研究
【英文摘要】The structural reform &n
当前日本高等教育正在进行前所未有的改革，这场改革涉及到许多方面，其中最引人注目的是“大学结构改革”。根据文部科学省的最新解释[1]，所谓“大学结构改革”可概括为以下三项改革举措：(1)国立大学的重组合并；(2)国立大学的法人化；(3)21世纪COE（世界一流水平的教育和研究中心）计划。本文首先分别介绍日本“大学结构改革”这三大举措的最新进展，然后对其背景及意义做一初步分析。
一、国立大学的重组合并
国立大学的重组合并是此次日本“大学结构改革”的突破口，目的首先在于解决原来在一所大学的框架内改革解决不了的问题，以增强大学的实力和活力。
2002年10月，4所2组大学正式完成合并工作：原山梨大学与原山梨医科大学合并组建成新的山梨大学，原筑波大学与原图书馆情报大学合并组建成新的筑波大学。原山梨大学与原山梨医科大学原本实力相当，各有所长，因此基本上是“对等合并”，最后是保留“山梨大学”校名，但新大学的校长由原山梨医科大学校长来当。而被筑波大学合并的图书馆情报大学虽然是日本唯一的图书馆情报学科的专门大学，但相对筑波大学来说实力较弱，最后可以说是“吸收合并”[2]。
这2组大学的合并，具有如下一些特点：一是都有先前某些合作的基础。二是经过各自校内比较充分的酝酿。原山梨大学等是从1999年1月、原筑波大学等是从2000年6月开始正式探讨合并事宜，各校都分别组织教职员进行了广泛研讨。三是都经过一定的法律程序。首先由各校的评议会或教授会作出决策，接着由合并双方校长签订合并协议等重要文件，然后由双方成员组成合并协议会，决定新大学的校名、理念、目标、主要机构等，向政府提出合并预算；再由文部科学省有关机构进行审查，日本内阁作出决定并拟定有关法律草案提请国会审议通过，批准成立新大学，文部科学省修改相关法令；最后由双方成员及社会知名人士组成建校筹备委员会，选举新大学的校长，由校长决定副校长及各学部长等人选，通过《大学章程》和《大学院章程》，举行合并庆典。四是“自由恋爱”。在合并过程中虽然政府的支持和引导起了相当大的作用，但无疑首先是合并各方的“自由恋爱”，它们酝酿合并都早在文部科学省2001年6月提出“大学（国立大学）结构改革方针”之前。
这2组大学的合并成功，揭开了日本自1949年按照美国大学模式建立所谓“新制大学”以来大学重组合并的序幕。目前，日本从南到北都在酝酿大学的合并重组。2003年10月，日本的第四所“旧帝大”——九州大学将吸收合并九州艺术工科大学，同时另外18所国立大学也将合并，组建成9所新的大学。它们分别是：神户大学吸收合并神户商船大学，东京商船大学与东京水产大学、福井大学和福井医科大学、岛根大学和岛根医科大学、香川大学与香川医科大学、高知大学与高知医科大学、佐贺大学与佐贺医科大学、大分大学与大分医科大学、宫崎大学和宫崎医科大学合并。这第二批将要合并的大学绝大多数涉及到医科类大学。从目前的情况看，日本政府最想推动而又最难推动的是师范类大学与综合性大学内相关学部的合并，正所谓“（学科）同类合并难，异类合并易”。大阪大学等11组26所国立大学目前也正在商讨合并事宜。根据文部科学省2002年初发表的一份报告，全国三分之二的国立大学将和近邻的大学重组合并。这种重组合并的范围可能将超越县域，例如原来分设在两个县的群马大学和ｑí＠①玉大学已确定于2004年10月合并，将成为在校生规模仅次于东京大学的第二大国立大学；滋贺大学、滋贺医科大学、京都教育大学和京都工艺纤维大学这4所分处2个县、府的大学也已签订合并协议。不同层次规格的高等教育机构也可以合并，例如富山大学、富山医科大学将与高冈短期大学合并。文部科学省本来还提出要将部分国立大学移交地方政府管理，但目前似乎尚无进展。不过，归属性质不同的大学也可能合并，例如国立岐阜大学与市立岐阜药科大学合并，这可能会产生其今后将由中央还是地方政府来管理的问题。不仅是国立大学，各地方的公立大学也将走上重组合并之路。2004年，兵库的3所县立大学将合并；2005年，东京的3所都立大学和1所都立短期大学也将合并；大阪的3所府立大学、广岛的3所县立大学合并的方案也已经提出。据《读卖新闻》2001年下半年的调查，在私立大学方面，已有12所关注与别的大学重组合并，41所表示今后将可能讨论与其他大学重组合并的事宜[3]。
二、国立大学的法人化
国立大学法人化是此次日本“大学结构改革”的核心，目的首先在于使大学明确经营责任，以更具灵活性和战略性。
国立大学法人化的问题，早在1971年中央教育审议会的报告中就已提出来，并在1987年4月临时教育审议会的报告中被再次强调。但直到1997年日本开始实施国家行政改革，它才被政府作为亟需解决的政策课题正式提出来。不过国立大学强烈反对。1999年7月日本国会通过《独立行政法人通则法》，2000年5月文部省提出“根据特例法实施法人化”，并于7月成立了由现任国公私立大学校长、财界和大众媒体有关人士共53人参加的“关于国立大学等的独立行政法人化调查讨论会议”。该“会议”经过1年8个月的努力，于2002年3月26日发表了《关于新“国立大学法人”形象》的最终报告[4]。这一报告指出，按现行法律，目前的国立大学作为国家行政组织的一部分，在预算、组织、人事等方面都受到各种各样的限制，教育研究活动自由灵活开展也受到一定限制。因此，国立大学法人化，并不仅仅是从行政改革的角度提出来的，并不仅仅是为了提高管理效率，而且也是为了推动大学改革，要求大学加强自律性，重视创造性，提高教育研究水平，成为富有个性、活力和国际竞争力的大学。报告对国立大学法人的组织、人事、目标与评价、财务会计等制度进行了详尽的研究，提出了相关配套的政策。文部科学省表示，将按照这一报告的精神，抓紧制定《国立大学法人法》法案，预定在2003年3月内阁会议上获得通过，并提交2003年度的国会例会审议、通过，然后制定相关的各种法令法规，指名任命各国立大学法人首任校长，从2004年4月开始全面实施国立大学法人化。
今后日本的国立大学法人制度将具有如下一些特点：
一是确保国立大学自律性运营。各大学要制定中期目标和计划，报文部科学大臣认可，作为法令公布。一般来说，文部科学大臣会尊重各大学有关目标和计划的原案。国立大学法人运营的必要经费，由各校自己收取的学费等收入和国家下拨的运营费交付金等组成。政府下拨的经费包括标准运营费交付金和特定运营费交付金，都可由大学自主决定如何使用。校内机构原则上也由各校自行决定设废。校长以下的学校各级负责人（包括大学事务局长）将由校长任命。产学官合作等各种事业，由大学自行判断并灵活地开展。
二是引进民间的经营方式。国立大学将引进“董事会”制度，建立和完善最高决策机构。国立大学校长为国立大学法人的首长，另设副校长、监事等若干。校内分别成立主要负责审议经营事务的“运营协议会”和主要负责审议教学事务的“评议会”。最大限度地利用全校资源进行战略性经营。对于各校的“创收”努力实行激励政策，制定类似于企业会计准则的“国立大学法人会计准则”，从法律上放宽对于来自地方自治体捐赠等的限制，并将对各大学法人的专利问题等作出法律规定，还可从附属学校和商学院等开始试行独立核算制。关于学费，国家将指定一定的范围，各大学可在此范围内确定具体金额。
三是在大学管理层引进校外专业人才。将从法律上规定各大学的董事会、运营协议会及“校长选考委员会”等的构成中必须有校外人士。
四是教职员的身份向非公务员型过渡。教师的聘用将采用公开招聘制和任期制，并放宽对教师兼职、兼业的限制。各大学还可自行制定基于能力和业绩的工资体系，并可聘用外国人担任校长。
五是采用第三者评价[5]。有关各大学教育和研究方面的评价，将请“大学评价和学位授予机构”来做，对于其评价结果最后由文部科学省设立的由第三者有识之士组成的“国立大学评价委员会”进行认可并综合。这种评价结果将和政府拨款直接挂钩。
国立大学法人化是日本“大学结构改革”中人们争论最大同时也是经过了最广泛、深入研讨的一项举措。它不仅将直接影响到国立大学，也必将影响到公立大学和私立大学。目前一些地方政府也提出了“公立大学法人化”，私立大学则将面临更激烈的市场竞争。
三、21世纪COE计划
“21世纪COE计划”是“大学结构改革”的重要落脚点之一。它原来俗称“顶尖30”，即要将约占日本全部大学5%、排名前30所的大学建设成世界一流大学，后因有人批评为什么正好是“前30所”，故改为“21世纪COE计划”，不再限定是“前30所”，也不再是以大学为单位而是以博士学位专业点为单位来进行评估和资助，但最终目标还是要建设世界一流大学。
“21世纪COE计划”与以前日本政府高等教育政策的一个不同特点，是它基于第三者评价，强调竞争，根据评价结果而不是按照大学归属来重点分配政府的资金。文部科学省计划在5年内使这类竞争性资金翻一番。这一计划也暗示了法人化后的国立大学，将同其他大学一样，更多地参与市场竞争，而不能再“吃小灶”。这一计划主要支持在研究方面有潜力的基地，同时也期待能够促进优秀人才的培养和各大学个性、特色的形成，进而提高大学的整体水平及活力。文部科学省还希望，通过这些措施，能从大学的科研成果中加速孵化出新的产业，10年后大学所取得的专利要由现在每年100项增加到1500项，5年后专利的企业化要由现在的每年70项增加到700项，5年内使企业委托大学的研究费增加10倍，今后10年要在全国建成10个以上“日本的硅谷”，等等。
表1 日本大学“21世纪COE计划”2002年度评审结果的前10名*
附图
*本表由作者根据http://www.mext.go.jp/b-menu/houdou/有关资料编列。表中的领域一、二、三、四、五分别指“生命科学”、“化学和材料科学”、“信息、电气、电子”、“人文科学”和“学科交叉、复合、新领域”等5大领域。
“21世纪COE计划委员会”设在文部科学省以外，以日本学术振兴会等第三者机构为中心，分10大领域组织有关专家对申请项目进行审查、评价，并作出取舍的决定。审查主要是看该博士学位点的研究和教育实绩及大学将来的计划等，同时也要看以校长为首的大学管理层的领导力。对选定的项目，原则上以5年为期，每年给予1-5亿日元补助金，但在2年后将进行中间评价，不好的将被及时淘汰，下一个5年是否继续资助更要看评价。
2002年，“21世纪COE计划”先在5大领域实施，共有163所大学464件申请。经过“21世纪COE计划委员会”的审查，选定了50所大学的113个基地项目。其中“生命科学”28件，核拨经费47.56亿日元；“化学与材料科学”21件，32.9亿日元；“信息、电气、电子”20件，28亿日元；“人文科学”20件，19.24亿日元；“学科交叉、复合、新领域”24件，39.73亿日元。并于9月30日将结果正式公布，11月份下拨经费。
据统计，2002年的“21世纪COE计划”项目，共有31所国立大学获得84件，130.02亿日元，占总金额的77.6%；共有4所公立大学获得4件，5.32亿日元，占3.2%；共有15所私立大学获得25件，32.09亿日元，占19.2%。从结果公布后的反映来看，尽管有人批评评审的过程等还欠透明，但大多数人认为，各类大学获得立项数的比例等与它们博士点的数量比例及水平基本相当，因而此次评审相当公正、公平。引人注目的是，2000年文部省曾决定实施“大学院重点化”政策[6]的7所“旧帝大”和东京工大都名列前茅，而神户大学和广岛大学的排名却分别为第24、25名，一桥大学和东京医科齿科大学更是榜上无名。虽然有某些客观原因，但对这些大学已造成很大压力，迫使他们加快改革步伐。
2003年，文部科学省将对2002年度已选定的项目拨付第2年的补助金，同时还要在“医学”、“数学、物理学、地球科学”、“机械、土木、建筑及其他工学”、“社会科学”、“学科交叉、复合、新领域”等5大领域公开招标和选定新的一批项目。2003年度这一计划的预算为364亿日元（包括对2002年度选定项目的第2年度的拨款），2002年度为182亿日元（实际下拨167亿多日元，因为要扣留7.5%的行政经费等）。
四、“大学结构改革”的背景及意义
从字面上看，类似日本的三大改革举措中国也有，甚至我们似乎还走在前面，不由得一阵窃喜。本文限于篇幅没有进行中日比较，只想提醒一句：请注意细节。正是在细节上体现了两国大学改革的一些差别，有的可能还是根本性的差别。还有，对于日本“大学结构改革”，不能仅仅从字面上去理解“结构”二字，也不能仅仅停留在教育领域，而必须将它置于更广阔的经济、政治和社会背景之中去考察。
二战后日本经济的高速增长曾被称为“奇迹”，但自20世纪90年代初泡沫经济崩溃后，迎来的却是所谓“失落的十年”（至今已不止十年）。目前日经平均股价指数甚至还不及19年前，只有高峰时的22%不到（2002年11月14日收盘为8303点）。2001年日本GDP名义值跌破500万亿日元，缩水到1995年的规模。1990年，日本的财政状况在西方七国中是最好的，目前却是最差的，累计债务余额已达到GDP的140%。截至2001年3月底，日本政府债务余额已达921.42万亿日元，而总资产仅为736.6万亿日元，资不抵债严重，财政十分空虚。截至2002年3月底，日本全国金融机构的不良债权余额高达52.44万亿日元，超过GDP的十分之一，金融危机随时可能爆发。2001年破产企业总数超过1.9万家，为二战后第二个最糟年份。2001年12月，失业率高达5.6%，创历史最糟纪录。
日本经济的双重结构，是造成日本经济长期不景气的重要根源。日本的经济体系可分为两大块：一块是面向出口生产的部门，包括生产小轿车、家用电器、机械以及钢铁等出口产品的企业，这些企业很早就面向世界市场，参与国际竞争，实行的是市场经济体制。这部分企业的生产率很高，甚至比美国的高生产率企业高20%。在目前日本经济不景气的情况下，它们仍然能够同欧美的大型企业进行竞争。但是，这类企业的经济规模只占GDP的15%，吸收的就业人数只占总劳动力的10%，国家对这类企业既没有严格的管制也没有任何补贴。另一块是面向国内生产的部门，例如食品加工、服装制造、商业流通、医疗服务、建筑业、农业等等。日本政府管制相当严格，同时也给予了大量的补贴，其经济规模占到日本GDP的85%，雇佣的劳动力占劳动力总数的90%。由于受到政府的过度保护，这部分产业的生产效率极为低下，只有美国同类企业的2/3左右，根本不具备国际竞争力。然而日本银行的
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大部分资金贷给了它们，造成了大量不良债权。由于日本的经济结构一直没有调整好，导致失业人口增加，国民收入下降，个人消费停滞，内需难以扩大。因此，要根本解决日本经济的问题，必须对“曾很强壮但现已疲劳”的经济结构进行改革。
2001年4月，被自民党保守派视为“另类”的小泉纯一郎出任日本首相，并成为日本历史上罕见的“明星”首相。他从竞选自民党总裁时起，就高喊改革口号。登上总理宝座后，更是“改革”不离口。一时间“改革无禁区”、“没有改革就没有景气恢复”、“改变自民党，改变日本”等成为日本媒体出现频率最高的词句。小泉打出“新世纪维新”的旗帜，把新内阁定位为“结构改革内阁”，“大学结构改革”就是其整个改革计划的重要组成部分。
由于日本的经济状况不佳，政府财力有限，加上新自由主义经济学的影响，小泉坚决主张按照“小政府”的模式，将包括国立大学在内的公共事业民营化。2001年5月，小泉在日本国会答辩时强调：“即使是国立大学，可以民营化的就民营化，可以移交地方的就移交地方。”[7]此后出台的“大学结构改革方针”虽然没有明确提出国立大学“民营化”，但“法人化”后国立大学在办学经费的筹措及使用、人事制度、教学和科研活动等方面将拥有极大的自主权。同时，办学强调遵循市场竞争的原理，要求各大学重视边际成本和规模效益，优化配置和合理利用包括教育研究设施及事务部门在内的所有资源。国家对大学的财政资助将主要依据独立于政府和院校之外的第三者评估机构对各校评估的结果，“21世纪COE计划”的资助对象就没有国、公、私立大学的区分。如此等等，再进一步可能也就是“民营化”了。日本的大学同样存在双重结构，甚至问题可能更严重。私立大学拥有在校生的近80%，然而从政府得到的资助却少得可怜，实力太弱。国立大学虽然一直获得政府的巨额资助，但受到很多限制，国际竞争力也不强，所以大学必须进行“结构改革”。
此外，日本社会已进入少子化时代，传统意义上的接受高等教育适龄人口逐年减少，18岁人口在1992年达到250万人的顶峰，而后逐年下降，2000年为150万人，2010年预计将只有120万人，据说2009年日本大学将进入“全入时代”。这必然加剧各大学间业已存在的争夺生源的竞争。这种人口变动趋势已对日本的私立高等教育体系带来了很大的冲击，目前私立短期大学的60%左右、私立大学的30%左右处于定员不足的状态。综合实力与竞争力不强的大学极有可能发生严重的生源危机，并最终导致倒闭[8]。不仅如此，在校大学生的学力低下以及毕业生的就职率也成了大问题。例如这几年改革声名鹊起的庆应义塾大学湘南藤泽校园，毕业生也有40%找不到工作。在日本还算比较好的私立大学之一的立教大学，毕业生的就职率也只有50%[9]。从国立大学来看，其中60%的大学只有3个以下的学部，半数以上的大学学生规模在5000人以下，更有30所规模不到2000人，财力日显单薄，竞争力较弱，今后处境将十分微妙，因此，重组合并就成了大势所趋。1999年底，文部科学省曾有意推动一桥大学、东京工业大学、东京外国语大学、东京医科齿科大学等几所在各自的专业领域都是日本顶尖的国立大学的重组合并（如能合并，其综合实力将与东京大学不分伯仲）。虽然由于部分教授强烈反对未能“合并”成功，目前尚处于“联合”阶段[10]，但“联合”已取得明显的成效。日本政府还强调，唯有个性之光闪烁的大学，才能成为国家活力的源泉。日本“大学结构改革”，是要建设具有个性和特色的大学，建设具有世界最高水平的大学。实施国立大学法人化等改革措施，可能会有助于实现这些目标。
文部科学省提出的“大学结构改革方针”，副标题是“作为营造充满活力并具有国际竞争力的国、公、私立大学的一环”。同时文部科学省还提出了“以大学作为起点的追求日本经济活力化的结构改革计划”，副标题是“改变大学，改变日本”。2001年9月15日的《周刊东洋经济》刊载了对远山的专访，题目是《大学结构改革：从护送船团的方式向促进竞争政策的转换》[11]。将这篇专访的题目与前述文部科学省的“方针”、“计划”结合起来，也许可以更深刻地理解日本此次“大学结构改革”的背景、目的、实质和意义。可以这样说，“大学结构改革”中的“结构”二字实际上是“机制”之意，日本迄今一直运用这种带有某种计划经济色彩的机制管理大学特别是国立大学，并取得了某些成功，而今，这种机制却给日本高等教育带来了诸多弊端，不能再适应更不能引导日本经济、社会的发展。因此，改变这种旧的机制、建立新的类似于市场经济的机制，正是日本“大学结构改革”的真谛。按日本人的说法，这意味着“制度上的大改变”。这一改革必将对日本高等教育甚至整个社会产生划时代的深远影响。
【参考文献】
[1] 日本文部科学省高等教育局.大学政策的动向[J].文部科学时报（日文版），2002,(10):16-19.
[2] 张晓鹏.日本大学走向合并时代？[J].上海教育，2002,(10B):44-45.
[3] http://www.yomiuri.co.jp/education21/top00.htm.
[4] http://www.mext.go.jp/a-menu/koutou/houdou/.
[5] 喜多村和之.大学能够脱胎换骨吗？[M].中央公论新社，2002.
[6] http://www.obunsha.co.jp/information/month/m0110/m01102.htm.
[7] http://www.ne.jp/asahi/tousyoku/hp/010010ozawaronbun.html.
[8] 中村忠一.大学倒产.日文版[M].东洋经济新报社，2000.
[9] 文艺春秋.日文版，2002,(12):278,123.
[10] 石弘光.大学往哪里去？.日文版[M].讲谈社，2002.116-117.
[11] http://m.iwa.kokkyodai.ac.jp/rs/situation/2001/0915/index-j.html.
字库未存字注释：
＠①原字土加奇
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