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公益物品与公共选择
直到最近，私人领域和公共领域才被看作是一个经济两个相互排斥的组成部分。一般认为，私人领域是通过市场交易得以组织的，公共领域则是只通过政府制度才得以组织的， 在其中，服务是通过公共行政体系提供的。公共行政原则传统上要求通过一体化命令结构来组织服务，在这一结构中，所有人员都向一个执行长官负责。私人领域协调通过市场体制实现，该体制通过竞争性购买和销售来治理经济关系。相反，公共领域协调通过官僚体制实现，在一体化命令结构中上级通过控制使每一个公共雇员向作为选任的公共官员的执行长官负责。在过去20年时间里，有关公共领域组织的传统假设遭到了严重挑战。研究公共领域投资和支出决策的经济学家已经看到，设计用来克服市场失败问题的制度本身就有着严重的缺陷。求助于公共领域的解决办法，不一定纠正市场失败。
本文将分析公共服务的基本特色，以及包括私人企业在内的多组织安排在提供公共服务方面的重要角色。公共经济不一定是一个排他性政府垄断经济。它也可以是一个混合经济，在其中私人也参与公共服务提供。这一可能性为克服某些公共领域无效率和为纳税人的税金提供更多的回报提供了重要的前景。
然而，公共经济非常不同于市场经济。决定依靠传统市场机制来从事公共服务提供的私人企业家是注定要失败的。他必须懂得公共经济的逻辑，并学会在这些约束之内寻找其机会。公共服务的私人提供，完全不同于私益物品和服务的私人提供。
为了厘清公共经济的逻辑，我们应该首先认为公益物品的性质不同于私益物品。然后，我们探索公共领域组织的可能性，包括发展类似于市场的安排。这样的安排意味着从产业的角度来看待公共服务，这对于公共行政来说意义非凡。
第一节 公益物品的性质
人们早就认识到物品的性质对人类的福利有所影响。比如亚里士多德就说过：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”。在最近20年里，有大量的文献关注把公益物品或者集体物品与私益物品或者个人物品区别开来。在这里的讨论中，我们将把排他性和使用或者消费的共同性当作区别私益物品和公益物品的两个定义性标准。我们也将考查选择之尺度和程度之基本差异对于公共服务组织的显著影响。最后，还将在有关公益物品经济关系组织所固有的问题方面引申出若干政策意义。
一、排他性
长期以来，排他性都被看作是在市场机制条件下提供的物品和服务的一个必要特征。当物品或者服务的潜在用户能够被排除从而满足零售的界限与条件时，就存在排他性。如果双方同意，那么物品或者服务就以一定的价格供给。这就发生了等价交换。买者获得物品，而卖者则获得特定的价值。
当排他性不可行时，只要有人供给某一物品，任何人都可以从该物品中受益。我们所呼吸的空气是由大自然供给的，因此难以进行排他。大楼的景观，无论被看作是“有益之物”或者是“有害之物”，也为其他人所提供，在通常情况下也无法实现排他。空气、噪声和水污染是“有害之物”，除非付出一定的代价，任何人都不能排除或者避免；反之，当污染水平降低时，也不可能排除某个人，不让其享受这一好处。
二、使用或者消费的共同性
物品或者服务的另外一个属性涉及使用或者消费的共同性。当一个人排除另外一个人使用或者消费时，就不存在消费的共同性。在这种情况下，消费完全是可分的。为一个人所消费的一条面包不能为另外一个人消费：一旦消费其原来的总量就减少了。不具有消费之共同性且排他是可行的物品就是纯粹的私益物品。另外一方面，消费的共同性意味着个人使用或者享用一项物品并不阻止其他人的使用或者享受；尽管它被一个人使用了，其他人依然可以使用，且量不少，质也不变。天气预报就是一个共同消费物品的例子。
任何消费性的物品其量和质几乎都不是完全不可分的。地心吸引力的运用和享受使我们的双脚站在地上，这是完全不可分的例子，但是绝大多数共同消费物品只是部分可分的。在一定的供给界限之内，一个人使用一个物品会部分地减少其他人使用和享受该物品。使用每增加一个单位，都会妨碍特定一群使用者中其他人对该物品的使用。比如，使用者增加会使高速公路变得拥挤，从而耽搁其他人，使其他人不方便。另外一种共同消费的物品消防在力量有限但所面临的需求却很高时也会退化。除非调整其供给以满足新的需求，否则物品就会退化或者受到侵蚀。
消费的排他性和共用性只是程度上的差异，而不存在绝对排他或者彻底共用的东西。消费特征的两个极端，即完全可分和完全不可分，在逻辑上把纯粹的私益物品与纯粹的公益物品区分开来。一个用户的使用部分地减少其他人的使用和享受，这就是部分可分性。我们也可以同样的方式来考虑排他性也是一个程度问题。有城墙的城市能够具有高度的排他性，控制希望进城、在城里居住和与城市做生意的人进入该城市。即使在没有围墙的城市里，辖区的边界也可以作为区别居民与非居民的一种方式，使某些公益物品和服务主要使本地居民共同受益。在这种情况下，存在着较弱的部分排他性。
消费的排他性和共用性是独立的属性。它们都可以分为两类。共用性可以分为高度可分的分别使用和不可分的共同使用。排他性可以分为可排他的和不可排他的。当没有实际上的技术来对一种物品进行打包或者控制潜在的使用者进入时，排他在技术上是不可行的。当排他的成本太高时，排他在经济上是不可行的。可以用一个简单的矩阵来安排这些定义性特质的分类，如表3.1所示，所有物品在逻辑上可分为四类。
表3.1 物品的类型
使用或者消费的共同性
分别使用
共同使用
排他性
可行
私益物品：面包、鞋、汽车、理发、书等 收费物品：剧院、夜总会、电话服务、收费公路、有线电视、电力、图书馆等
不可行 公共池塘资源：地下水、海鱼、地下石油 公益物品：社群的和平与安全、国防、灭蚊、空气污染控制、消防、街道、天气预报、公共电视
市场安排可用于提供私益物品或者收费物品，即排他是可行的物品。就收费物品来说，价格是使用费或者进入费，但物品是共同享用的。就剧院来说，当一个使用者的行为影响其他使用者的享用时，就产生了具体的问题。物品的价值取决于所生产的物品的质量以及其他人使用的方式。
对于公共池塘资源来说，在不能够阻止许多用户使用的意义上具有排他性。但是，为任一用户所使用就会妨碍其他用户来使用一定量的该项物品。比如，就地下水盆地来说，每一个抽取者使用的水不能为每一个其他抽取者所使用。一个渔夫捕获一条鱼或者一吨鱼，其他任何渔夫就不能捕同一条鱼或者同一吨鱼。 然而，没有任何理由排除某些渔夫到该海域捕鱼。一旦从自然供给中抽取出来，对于有机会从中分得水的人来说，水就可以看作是一种总体性的物品；类似地，一旦鱼从海洋中捕捞上来，鱼就可以看作是一种私益物品。水管理的问题是典型的公共池塘资源问题，很可能招致市场失败，而水分配的问题，则是典型的收费物品问题，也很可能存在与垄断供给相关的市场缺陷。
政府机构提供的范围广泛的服务可能包括所有不同类型的物品和服务。根据过剩商品项目向在校孩子提供的食品是纯粹私益物品的例子。然而，大多数政府服务属于公益物品、收费物品和公共池塘资源。比如，这些变化对于开发用户收费机制来替代税收以及在政府服务活动的运作中引入其他类市场的机制具有显著的意义。在此，我们的讨论更多地着眼于具有公益物品特色的服务，因为在公共经济的运作中，这类服务提出了更为困难的问题。
在探讨不能排他时共同消费的若干意义之前，我们将先考查公益物品和服务的其他两个特色。它们与衡量尺度和选择的程度相关。这些特质对于公共服务的组织和提供有着重要的意义。
三、衡量尺度
既然公益物品难以打包，或者难以衡量，它们也就难以衡量。不能像以蒲式耳量麦、以吨量钢那样进行量化的衡量。诸如水的溶氧量、受害率、交通延误时间这样的量化尺度能够用于衡量共同消费物品的重要特质，但是钢铁厂或者整个钢铁产业能够计算总产量，这些衡量尺度却不可能以同样的方式加总。
公益物品生产方面绩效衡量的任务并不只是简单地计算。绩效衡量取决于用于评估绩效的指标或者代理衡量尺度的估计。通过运用多个指标，即使不可能对产出进行直接的衡量，依然可以开发一些弱的衡量尺度。私益物品更易于衡量、说明，并与成本计算程序和管理控制联系起来。
四、选择的程度
当一种物品具有共同消费、不能排他的特质时，用户一般不能进行选择，并且在是否消费方面也别无选择。在目前的条件下能够得到一定质量的物品或者服务，某个人的偏好不会实质性地影响这类物品的质量。进而言之，个人可能被迫消费对其具有消极影响的共同物品。比如，街道拥挤使本地居民和购物者深感不便，不管愿意不愿意，他们都必须应付交通问题。
表3.2. 公益物品和私益物品
私益物品
公益物品
相对易于衡量量和质
相对难以衡量量和质
只能由一个人消费
同时由许多人共同消费
易于排除未付费的人
难以排除未付费的人
个人一般可选择消费或者不消费
个人一般不能选择消费或者不消费
个人一般可选择物品的种类和质量
个人对于物品的种类和质量几乎没有选择或者完全没有选择
对于物品的付费与需求和消费密切相关
对于物品的付费与消费或者需求没有密切关系
配置决策主要依靠市场机制作出
配置决策主要通过政治程序作出
然而，制度安排的结构对于个人所具有的选择的程度可能有一定的影响。比如，地方居民就本选区街道使用方式提出了抗议，对此代表地方选区的市政委员会成员比普选产生的市政委员会成员更敏感。在凭单制度中，个人运用税金的一部分来从可选择的教育服务商那里获得服务，这使得单个使用者有相当大程度的选择余地。然而，教育在公益物品方面的性质较少，而具有较多的收费物品的性质。在组织公共服务方面，还可能存在着其他形式的地方选择。表3.2总结了与公益物品和私益物品相关的若干关键的特质。
五、组织方面的意蕴
公益物品是共同消费、难以排他的物品，这类物品对于人类组织提出了严重的问题。如果一种公益物品为自然所提供，或者为其他人的努力所提供，每一个人就可自由地利用这一物品，因为他不可能被排除在外而不能使用或者享受该项物品。追求成本最低化的人就有积极性利用任何不用付费或者不用在提供公益物品方面付出相应努力就可以免费得到的物品。只要实施自愿选择的规则，某些人就有积极性“不合作”或者充当“搭便车者”，利用任何可以免费得到的东西。如果某些人在追求不合作策略方面获得了成功，其他人就有积极性仿效。在短期内就可能导致自愿的努力无法提供令人满意水平的公益物品。追求增进自己利益的人会不充分考虑其他人的利益，共同的物品就必然会蜕化。
市场制度无法提供令人满意水平的公益物品和服务。排他是不可行的。因此，要提供许多公益物品和服务，有必要求助于某种形式的集体行动，以制裁手段来控制不合作的问题，并强迫每一个人支付其自己的那一份负担。在小团体中，个人可以成功地利用每一个人的努力，并使用社会性的强制，这样每一个人都可以承担一份负担，来取得共同使用的物品。但是，大团体却较少成功地解决为整个社群的成员所共享的公益物品的供给问题。每一个人都是比较匿名的。在总物品中每一个人的份额很小，不显著。每一个人都可以做不合
并且易不受惩罚。在征税和防止不合作方面利用潜在的强制手段更为重要。亚里士多德说：“凡是属于最多数人的”公共事物“常常是最少受人照顾的事物”，其背后就是这一道理。
组织能够动员对于公共经济的运作来说是必要的强制性的制裁手段。这就是人们为何求助于政府制度的原因。人类社会福利需要许多重要的公益物品，法律和秩序的提供只是其中之一。市场制度不能提供这类物品和服务，因为市场要求排他、交换和自愿的交易。
但是，利用强制性的制裁措施和政府组织并不为公益物品和服务的较优供给提供必要的和充分的条件。强制性的工具可以用于剥夺他人，并使其变差而不是变好。政府制度可以用来使某些人动员多数的支持来剥夺少数的人。当某些人支配一个社会的物品之分配并有害于他人时，政府制度也会变成暴政的工具。
进而言之，衡量公益物品和服务的困难意味着政府官员也有困难监督公共雇员的绩效。私人企业的产出能够以量化单位进行衡量，与私人企业的管理相比，对公共企业的管理控制效果较差。
公民在提供给他们的公共服务的质量方面没有什么选择，他们也会没有积极性来为此做点什么。试图为其得到的服务做点什么，因此而付出的代价很可能超过任何他们自己将会受到的任何实际的收益。结果，人们面临着这样一些情境，在其中预期成本大于预期收益。在这些情况下，行动的理性规则是避免得到净损失的“机会”。
第二节 公共经济的组织
非排他性、共同消费、不可分性和难以直接衡量，以及人们选择程度有限，这一切对于公共经济的组织提出了实质性的问题。鉴于世界是由许多具有这些特色的各种不同的物品和服务构成的，并且这些物品具有许多不同的形式，我们就有必要深入思考什么样的组织模式可以用于解决这些难题，并产生令人相当满意的结果。就如我们能够预期具有这些特色的物品和服务会导致市场缺陷和市场失败，我们也能够预期具有这些特色的特定的物品和服务也能够导致政府运作中的制度缺陷与失败的问题。
而且，没有任何解决方案会自动生效的。市场具有重要的自我规范、自我治理的特色，但是所有的市场体制都依靠非市场的决策安排来确立和维持产权，使契约具有权威性并实施契约，并提供其他共同的设施，如共同的交换媒介、共同的度量衡、道路等，这一切所有市场参与者都是要使用的。
在考查公共经济的组织时，我们将探讨所涉及的大量问题。首先，我们将考查公共经济的若干基本因素。在此，我们说明了一些假设和界限，并界定了集体消费单位和生产单位的功能。需要明确地关注公共经济中消费和生产单位的组织。多个集体消费单位和多个生产单位共同行动，以获得和提供特定类型的物品和服务，这些物品和服务是由一群人共同消费的，这些单位都可以被看作是公共服务产业的要素。
其次，我们将考查公益物品本质上的若干难点，在任何特定的公共服务产业中，这些难点在集体消费单位与生产单位之间的关系上提出了具体的问题。这些问题包括：(1) 融资；(2) 用途的管理；(3)在服务使用者对于生产者来说很重要的地方所进行的协作生产。
第三，我们要考查提高效率、确立公共服务经济产业的自我规范的倾向。规模经济能够在多个单位之间实现。集体消费单位与生产单位之间关系能够具有类市场的特色，即竞争性的压力提高效率。然而，如果在冲突不能通过自愿协议解决的地方，要有效地解决冲突，就必须有冲突解决的机制。
一、某些基本的假设与界限
把个人当作基本的分析单位，假定物品是稀缺的，个人把价值附加在物品和服务上，这是颇有益处的。我们可以设计决策框架，来规范人们相互之间的关系，使其中的机会和约束结构化。然后，我们能够分析当人们选择各种策略以增加其福利时导致的后果。
就如前文所界定的，一种公益物品，是一种共同使用的物品或者服务，其消费难以排他，或者排他的成本昂贵。因此，组织公共经济的困难在于经济关系的消费方面。政府像家庭户那样，首先也可以看作集体性的消费单位。一旦政府组织的集体性消费方面得到了确定，我们就可以转向其生产方面。政府机构和私人企业可以看作是公益物品和服务提供方面的潜在的生产单位。我们也可以用“集体消费单位”和“生产单位”来分别指称这两个方面。一个单一的政府单位的内在结构可以包括两种类型的组织。或者说，一个政府单位作为集体消费单位运作，它可以与另外一个政府机构或者私人企业签订协议，来为其选民生产公共服务。
二、集体性的消费单位
集体消费单位的组织必须避免不合作的问题。必须作出相关的安排，来向受益者征收份钱、税或者费。严格的自愿努力不会令人满意地提供公益物品和服务。征税、收份钱或者强制性地向用户收费，对于避免不合作现象并为共同使用的物品或者服务提供资金是必要的。
某些类型的私人组织有权向其成员收取强制性的份钱。房主们可以根据实际约束条件组织房屋增值协会和公寓房协会，只要房主继续拥有其房子或者公寓，所有购买一个房子中一个组成部分或者在公寓楼中购买公寓的人都需要成为这些协会的会员。房主的房屋增值协会或者公寓房协会的章程授权选任官员代表会员行事，有权征税，用来提供子单元房或者公寓房的居民所使用的共同服务和设施。
在这些情况下得到财产的每一个人都自愿同意根据财产值支付份钱，并受到作为购买契约之组成部分的协会章程条款的约束。所有其他购买者也必须这样做。因为一致同意章程的条款，协会的征税权得到了保障，没有任何单个居民能够不合作，没有人能够不支付相应比例的成本份额就从共同的努力中受益。当得到有效组织时，房主的房屋增值协会和公寓房协会能够提供警察保护服务、娱乐服务、公共工程以及其他有益于所有成员的服务。
在财产权利得到了保障、人民要求得到共同受益服务的地方，处理潜在不合作问题往往要求通过多数投票建立某种形式的治理组织，来取代所有财产所有者或者居民的全体一致同意。可以根据这样的安排来组织各种形式的市政服务公司和公共服务管区。在既有的政府单位里建立一个特别的财产估价或者改善管区，从而为特定居民小区的特别服务融资，这也是一个有效的选择。这些公共机构都根据其章程而拥有政府的专有权来征税，并进行刑事制裁，来实施其规则与条例。
提供私益物品所获得的收入提供了有关对于该项物品之需求的信息，在惩罚威胁之下所得到的税收却不表达对于一项公益物品或者服务的信息。纳税只是表明纳税人宁愿纳税而不愿去蹲监狱。用户对由税收支持的支出所得到的物品之偏好的信息没有一点表达出来。结果，集体消费单位的组织有必要建立替代性的价格机制，来表达需求，并把需求集中为反映个人对于一定质量的公益物品和服务之偏好的集体选择。
一个适当结构的集体消费单位包括其管辖边界内的有关受益人，他们共同分享共同的物品或者服务，而不包括那些不从中受益的人。集体消费单位有权作出操作性的决定，而不要求一致同意：这对于阻止不合作行为来说是必要的。从消费方面来说，它也拥有有限的垄断地位。它也有权威来行使强制性的制裁，但它不必像政府那样满足这一标准，即垄断对整个社会合法使用强力。
特定投票规则，代表模式，以及应用于作出税收、支出和服务水平等方面操作性决策的规则有必要从立宪的视角来考查，在此从特定组织结构选择的角度来考查这些规则的后果。最可能作出关心公民－消费者利益决策的那组规则最好。认为公民是其自身利益的最好判断者。在缺乏市场价格情况下，这类规则提供了表达和集中需求的机制，也提供了把需求转换成有关要生产的服务水平的决策机制。
如果某一组决策规则中每一个人的收益都可望超过成本，成本能够在受益人中公平分配，根据这组规则采取行动，每一个人都有动机来同意这种类型的集体组织，并排除不合作策略，获得共同消费的物品。在这一社群中存在着实质性的一致同意，以采取集体的行动，来取得公益物品或者服务。
三、生产单位
相反，一个生产单位能够综合生产的技术性要素，生产物品和服务，满足集体消费单位的要求。一个适当生产单位的组织要求一位管理者，他能够承担企业家的责任，把生产要素综合起来，组织和监督生产团队的绩效，使其提供适当水平的物品或者服务。
一个集体消费单位可以通过其自己的生产单位提供公益物品或者服务。在这种情况下，集体消费单位和生产单位服务于同一批人。然而，两个单位的构造在实际上可以是分离的。比如，代表集体消费单位的行政首长或者市政委员会可以与生产单位的经理们谈判，以确保公益物品和服务的适当供给和提供。许多地方报纸的新闻摘要里面都充满着这类谈判的内容。它们经常强调生产单位与代表消费者利益的人之间的利益冲突。然而，这是非常普通的组织形式，许多市的警察、消防或者街道维修部门都是如此。
表3.3 集体消费单位与生产单位
集体消费单位
生产单位
一般来说，它是一个表达和综合其选民之需求的政府 可能是一个政府单位、私人的营利性企业、非营利性的机构或者自愿协会
拥有强制性的权力来获得资金以支付公共服务费用，并管理消费模式 综合生产要素并为特定的集体消费单位生产物品
向生产公益物品的生产者付费 >从集体消费单位获得支付以生产公益物品
收集用户意见，并监督生产单位的绩效 向集体消费单位提供有关成本以及生产可能性的信息
集体性的消费单位在组织其自己的生产单位之外还有一个选择，它也可以与私商签约来提供公益物品或者服务。在这种情况下，公共官员把有关公益物品或者服务的质量的决策转换成这些具体内容，向潜在的承包商发包、有关契约安排的界限与条件以及评估绩效的标准。集体消费单位也有必要使用其自己的管理者，它起购买代理人的作用，从潜在的承包商那里得到有关成本和生产可能性的信息，与承包商协商与签约，从用户那里收听对于服务的意见、监督承包商提供服务的绩效。集体消费单位起服务“提供者”或者“安排者”的作用；私人承包商则起“生产者”或者“供给者”的作用。在公共经济中组织消费事务有别于组织生产事务。我们把前者称为提供，把后者称为生产。表3.3总结了集体消费单位和生产单位的一般特性。美国许多市政服务，包括街道清扫、扫雪、固体废物收集和处理、消防和警察保护、工程服务、规划服务、公共工程建设以及许多其他公共服务，都是由私人承包商供给的。
表3.4 获得公共服务的选择
一个政府作为集体消费单位通过如下途径得到意想的公益物品：
(1)经营自己的生产单位
例子：一个城市自己拥有消防或者警察机构
(2)与私人公司签约
例子：一个城市与一个私人企业签约提供扫雪、街道维修或者交通灯保养服务。
(3)确立服务的标准，让每一个消费者选择私商，并购买服务。
例子：一个城市签发许可证提供出租车服务，或者拒绝垃圾收集公司来清扫垃圾
(4)向家庭签发凭单，允许他们从任何授权供给者购买服务
例子：管辖单位签发食品券、租用凭单或者教育凭单，或者建立医疗补助项目
(5)与另外一个政府单位签约
例子：一个城市政府，从县政府那里购买税收估算和收集服务，从特别卫生管区那里购买污水处理服务，从邻近城市的学校董事会那里购买特别假期教育服务
(6) 某些服务由自己生产，其他服务则从其他管辖单位或者私人企业那里购买
例子：一个城市有自己的巡逻警察力量，但从县行政司法长官那里购买实验室服务，与若干邻近的社群一起共同承担共用的调遣服务，向私人急救公司付费提供紧急医疗运输服务
第三个选择是建立服务的标准，它们应用于社群的所有居民，并让家庭户来决定有关私商应该为该家庭户提供什么服务。可以把特许权授予多个承包商，任何愿意根据集体消费单位所说明的界限与条件提供服务的人都可以这样做。固体废物收集常常是这样提供服务的。这样提供的服务是高度个人化的，只有有限的共用或者共同消费性。通过把共同的标准应用于所有的家庭户和承包商，可以照顾到共同性水平有限的因素。
第四个选择是收税，保证每一个人都相应地负担一部分，然后为每个家庭户提供一张凭单，这样它就能够在不同的生产者之间选择，并选择不同组别的服务。比如，就教育服务来说，给有接受教育服务资格的每一个孩子或者一个人发一张凭单。由家长而不是由学校当局来选择学校的类型和课程。受凭单安排制约的服务具有类似于消费有利于其他人的收费物品的特色。每一个人都从自己的教育中获得好处，而整个社群也从每一个受过教育的人那里得到好处。支出决定由家庭而不是由教育权威机构来作出，这些收益会一样大或者更大，这时凭单制度就是正当的。凭单已经用于住房(租金补贴凭单)、健康服务(可以把医疗补助当作一种健康凭单)以及食品(食品券)。最后一种虽然往往被看作是一种私益物品，但它也像教育一样，每个人都从没有人挨饿中受益。
第五个可能性是集体消费单位与由不同政府单位组织的生产单位签约。许多市作为集体性的消费单位与其他市或者其他政府单位签约，来提供警察服务、消防服务、储水和输送服务、教育服务、图书馆服务以及其他广泛的公共服务等。
第六个组织生产的途径就是集体消费单位决定依靠其自己的生产单位来提供一项服务的某些要素，但是依靠其他消费和生产单位来安排该项服务的其他要素。其自己的生产单位可能依靠其他生产者来为它提供生产要素，其购买代理人的作用，以获得补充性服务的提供并对其进行监督，或者获得其他生产者的协助，与多个生产单位一起努力，提供某一组别的服务。任何特定的集体消费单位可以依靠若干不同生产者的共同生产性努力来提供特定组别的共同消费的物品和服务。它也可以与其他愿意提供补充性资助以获得特定水平服务的共同消费单位协作。表3.4总结了获得公共服务的若干选择。
四、公共服务产业
一旦我们开始安排某些选择，组织消费单位和生产单位，就出现了各种各样的可能性。这样的体制具有较大数量的自主政府单位，并且多个政府层次交叠程度高。许多私人企业和自愿协会是这样一个公共服务经济的有机组成部分起作用。在每个政府单位之内权力都是分立的，所有的决策者都受到可实施的法律或者宪法约束的制约。每一个公民参与多个消费单位，这些单位通过交叠的政府层次围绕各不相同的利益社群来得以组织，并且其公益物品或者服务由一系列不同的公共和私人生产单位供给。
在这种情况下，每一个公民都不由“一个”政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。每一个公共服务产业都由作为提供者的集体消费单位和一些生产单位构成，生产单位负责生产某些密切相关的由特定社群的个人共同消费的公益物品或者服务。
然后，我们就能够把公共领域看作是由许多公共服务产业构成的，公共服务产业包括警察产业、教育产业、供水产业、消防产业、福利产业、健康服务产业和交通产业等。在某些产业里，如警察产业，政府成分的比例高于其他如健康服务或者交通等产业。但是，大多数公共服务产业都有重要的私人成分。
每一个产业都有其独特的生产技术和所提供的服务类型。这些有助于协调产业内的操作性安排，并允许各个产业之间相互依赖。比如，就供水产业来说，其基础是这些技术，它们促进在不同政府层次运作的许多机构之间的协作，以及公共利益和私人利益之间的协调。供水产业的技术与警察产业或者教育产业的技术易于区分。服务于特定地区的供水产业包括不同规模的生产者，像美国工程师协会(Corps of Engineers)那样的生产者，是运作大坝和大型水库设施的大规模的产水机构，像大城市水管区和县供水局那样运作渡槽和大型储水设施的生产者是中等规模的，运作终端储水设施和水零售分配系统的自治市水管局、供水服务区、互助供水公司或者私人自来水公司则是小规模的。水龙头流出的水的质量和成本，以及可用于娱乐、航行、洪水控制以及相关用途的设施，将取决于许多与供水产业有关的不同政府、机构和企业的共同运作。
五、影响集体消费单位与公共服务产业生产单位关系的若干问题
公益物品的特质产生了许多影响公共服务产业内部关系的困难。这些困难尤其在集体消费单位与生产单位之间关系方面引起了问题。私人领域的市场安排常常包括每一笔交易所附带的财务安排。相反，公共领域里财务安排与服务提供的安排并不相关。财务与服务提供的不相关，进一步意味着没有需求或者用户偏好方面的令人满意的信息，也会有服务提供。哪里消费的共同性是局部可分的，在不同用户之间不同用途的管理方面就会产生问题。在没有管理的情况下，一种用途会严重地影响该物品或者服务对于其他用户的价值。许多公共服务，像一些私人服务那样，严重地依靠服务使用者作为重要协作生产者发挥作用。融资、管理用途和协作生产，这三个问题的每一个问题，在集体消费单位和生产单位之间的关系上提出了难题。公共服务产业令人满意的绩效取决于建设性地解决这些问题。
六、融资
在市场关系中，购买任何特定物品或者服务的决定自动地包含着对可能的机会的考虑。表现为货币的价格等于可以用等量货币购买的所有其他物品和服务。购买一个物品或者服务的决定表达了一种愿望，即放弃所有其他机会来购买这一物品或者服务。在市场体制中表达的需求总是包括何者被排除了，也包括何者被购买了。
公共领域偏好的表达常常没有考虑其他机会。服务总是可以得到的。除非集体消费单位适当的构造给予消费者偏好以表达的机会，否则许多重要的信息都在系统中丧失了。征税的方式与所提供的服务几乎没有或者完全没有关系。进而言之，个人可以在许多不同的用户社群中发挥作用。比如，当居民居住在一个地区而在另外一个地区工作时，由于社群利益不同，其对警察服务的需求也可能不同。
通过别无选择的征税过程来为大多数公益物品和服务融资，就难以确定最优水平的支出。公益物品易于过分融资或者融资不足。与其所服务的公民相比，公共官员和专业人员对于某些公益物品的偏好较高。因此，如果他们能够在税金配置过程中能够说了算数，他们就会把多于公民所需要的税金配置到他们所偏好的服务。在一项公益物品的许多受益者未包括在为该物品融资的集体消费单位里的地方会发生融资不足的问题。因此，他们并不帮助融资提供该项公益物品，即使他们愿意帮助支付自己的那一部分资金。
融资安排也是实现再分配的手段。大规模地合并服务于大城市地区政府单位，这方面的许多建议的基础是这一假设，通过扩大税基会促进平等。认为更广泛的税基可使富裕的郊区人为穷人所需要的重要服务付费。没有证据表明在大城市的确如此。当越来越多的资源配置到贫穷的居民小区时，由于服务不符合其需求，得到“服务”的居民小区其福利未必得到了改善。大的集体消费单位与小的集体消费单位相比，在服务水平和类型方面，前者贫穷地区的居民比后者的贫穷地区的居民更缺乏说话的力量。最小的集体消费单位规模的扩大，对于其公民来说并不有助于解决再分配问题。
任何特定公益物品或者服务的融资都要求一个以上的集体消费单位来提供资金，因为从该物品的生产中受益的人不只是一个消费单位。比如，公共教育主要是对有孩子在接受教育的家庭有利。然而，教育对于居住在同一个州、同一个国家内的其他人有着实质性的积极外部效应，这可归结为每一个地方都有一个良好的教育体系。因此，教育的资金最好综合性地来源于地方、州和国家的资源。然而，直接从若干税中筹集学校体制的资金，会使学校对于直接得到教育服务的不同家庭的各种各样的利益缺乏敏感性。至少在公共教育主要融资方面实行凭单制度，有助于相对提高家庭单位说话的权力，让他们选择学校来为他们的孩子提供教育服务。
集体消费单位与生产单位之间财务安排的解决是公共经济中企业家所面临的最为困难的问题之一。没有市场价格和市场交易，为物品付费的行为所发生的时间与地点远离消费该项物品行为发生的时间和地点；个人成本与个人收益是完全分离的。然而，财政平衡的原则意味着从服务中受益的人为该项服务付费，在市场经济中是有效的，在公共经济中也必须有效。如果人们要有任何有关经济现实的感觉，成本必须与收益相称。否则，受益者就会认为公益物品是免费物品，公共资金是“政府的资金”，花这笔钱不花白不花。这时，民主社会的基础就受到了威胁。替代的办法是尽可能彻底遵守财政平衡的原则，尽可能把税收与其所得到的收益相称。
在费用能够向单个受益者相应地收取的地方，当部分可分性导致潜在的拥挤成本时，用户收费或者使用税就可以显著减少与定量分配共用物品使用相关的问题。比如，高速公路建设和保养服务、高速公路巡逻和其他为司机提供服务的费用是从汽油税而不是其他类型的一般税征收的。用户收费或者使用税使受益者根据其边际使用价值来计算其服务的成本。如果用户收费能够与所提供的服务相称，就不必把刑事性的惩罚当作主要手段来管理所有使用者都可以自由获得的公益物品或者服务的使用。
七、用途管理
消费部分可分性的特征意味着在任何给定的供给水平上增加一个使用者可能妨碍该物品或者服务对于其他用户的价值。当发生拥挤问题时，因为有更多的用户使用设施，公园或者街道对于单个使用者来说就会贬值。当存在多种用途时，一种用途会排斥其他用途。比如，用水道来处理污水，就排除了用水道来娱乐的用途。因为某些用途排斥其他用途，公共生活的质量就可能受到严重的侵蚀。在部分可分情况下共同使用要求一定的规则来对不同的用途进行排序，以减少任何用户群体在不同用途方面的潜在的冲突。如果规则是有效的，实施的机制就必须是有效的。在这些情况下，公益物品和服务的提供取决于依靠特定的规则体系来根据需求分配供给，这一规则体系考虑到供给的条件，也考虑到用途的类型。除非这些规则考虑到了具体情况下的各种使用类型和供给条件，否则它们很可能成为共同福利的严重障碍。比如，把城市的街道过分用于交通，就可能阻碍地方居民使用这些街道来处理地方事务，解决地方问题。
这些情况尤其要求生产单位与消费单位之间的密切协调。为了最优地使用可得到的服务和设施而对各种用途实施管理的地方，由一个生产者来提供服务是必要的。比如，农村从农场到市场的道路的建设和保养与把该条道路用于把煤从矿区运到主要交通终端的用途是不兼容的。大型运煤车会毁坏不专为其设计和保养的道路。在这些情况下，生产商不为匿名买者生产。相反，他们是在根据特定使用者群体的特定界限与条件来提供订制的服务。
用途管理成了集体消费单位所履行的重要功能之一。这就是为什么依靠刑事惩罚来实施规则与条例的权力往往赋予负责取得公益物品或者服务的政府机构的原因。集体消费单位必须承担主要责任，来管理和实施用途的选择。然而，这些条例只有在具体的需求和供给条件下才富有意义。变更供给条件，就会变更管理和实施的问题。
即使在政府机构之间，服务的生产也往往与用途的管理与实施相分离。比如，负责街道和高速公路警察服务的机构与那些负责建设保养这些街道和公路的机构是分离的。不过，公共服务产业中的生产者有必要知道，共同使用的服务在分配供给和管理使用方式方面涉及一些敏感的问题。否则，在用户之间的拥挤和冲突的问题会导致公共服务的退化以及社群生活水准的下降。
第三节 协作生产
当用户作为重要的协作生产者起作用时，在用途分配供给方面的另外一个问题就产生了。没有服务使用者机智的和有动机的努力，服务就会蜕变为没有显著价值的无关的产品。比如，教育产品的质量，就严重地受到教育服务使用者学生生产性努力的影响。除非把学生当作重要的协作生产者来提供教育服务，否则产品的质量很可能毫无价值。一个社群健康的维持在很大程度上依靠消息灵通的单个公民的努力，其作用相当于保健机构中的专业人员。当火灾的确发生时，公民防火以及提供早期警报服务的努力是提供消防服务的重要因素。社群的和平与安全既是专业警察努力的结果，也是公民努力的结果。如果公共服务要产生理想的结果，供给服务者与使用服务者之间的协作是重要的。
在所有服务产业中，不论私人领域还是公共领域，这些问题都会发生。私人医生所面临的问题与公立学校教师所面临的问题是一样的。当假定专业人员知道何者有利于人们而不给人们提供表达其偏好的机会时，我们发现公共服务专业化的发展伴随着公共服务质量的严重侵蚀，对此我们不应该惊奇。接受过高水平培训的专业干部所供给的公共服务支出水平高，是导致这一服务悖论的一个因素。根据专业的标准服务得越好，对这些服务表示满意的公民越少。一个有效的公共服务提供系统靠的是服务人员在特定条件下工作，在此他们有积极性帮助公民发挥重要协作生产者的作用。
对于人类社群的福利来说，明智且有效的消费策略与明智且有效的生产策略一样，都是重要的。协作生产要求两者共同为优化的结果作出贡献。考虑生产经济和消费经济的公共经济组织最可能获得最好的结果。
一、公共服务产业的机会
当在获得和供给公益物品和服务方面存在多个消费和生产单位服务于多个社群时，传统的智慧认为交叠管辖的结果就是职能的重叠。职能的重叠是浪费性的和无效的。消除“重复服务”和“交叠管辖”可以提高效率。然而我们知道，在市场经济条件下只有多个公司服务于同一市场时才能是有效率的。交叠的服务领域和重复的设施对于维持市场经济中的竞争来说是必要的条件。
我们能够期望在公共经济中发生类似的事情吗？如果我们能够，那么在公共经济中运作的政府单位、公共机构和私人企业之间的关系可以通过组织间安排的方式来进行协调。在这种情况下，组织间安排也会表现出类似于市场的特色，并且在行为上表现得愿意提高效率和纠正错误。在这些情况下，公共领域的协调不必只是依靠为行政首长所控制的官僚命令结构。相反，组织间安排的结构可以创立重要的经济机会，并激发自我规范的倾向。下面将考查其中的若干机会。
二、分配消费和生产的可能性
在世界上，物品共同消费的规模从一个家庭户到整个地球不等，不同规模的集体消费单位和生产单位为实现各不相同的规模经济提供了机会。哪里对于公共服务存在着不同的偏好，哪里就可以通过拥有相对小规模的集体消费单位来获得优势。只要集体消费单位能够表达其自己的选民的偏好，并有机会公平地分配收入，集体消费单位就能够具体说明所偏好的服务集，获得这些服务的适当供给，并为其付费。在这种情况下，一个小规模的集体消费单位可以与大规模的生产单位签约，这样两者都考虑了一项公益物品或者服务消费和生产两个方面不同的规模优势。
在另外一个情况下，集体消费单位可能较大，而其有效生产的规模却比较小。比如，美国州际高速公路使用者的适当消费单位是全国性的单位。这一全国性的单位作为“提供者”开发适当的规范并为获得州际高速公路服务安排资金。然而，全国范围内大气和地理条件是各不相同的，因此服务的生产和保养则由较小的组织来提供更为有效。因此，美国交通部作为买者从州高速公路部门和私人承包商那里购买州际高速公路服务，而后者则起主要生产单位的作用。
在复杂的公共经济中，各种消费和生产可能性的合理配置不会自动出现，却需要有意识地追求其相对优势。越大未必越好，在给定的努力情况下创造最高水平的用户满意度，在追求这一目标之前必须认识到越大未必越好。必须进行实质性的改善。
三、竞争、谈判和协作性的努力
如果每一个集体性的消费单位可以潜在地接触若干生产单位，在安排物品或者服务供给方面准备考虑其他替代性的选择，那么集体消费单位与生产单位之间的关系就具有半市场关系的特色。在这一情况下，市场不在于多个生产者与单个消费者之间。我们可以认为这样的市场结构势将失败。半市场关系是多个集体消费单位与多个生产单位之间的关系发生的。
如果潜在的生产者包括一系列的私商和公共机构，就有机会讨价还价，以最低的成本来获得公益物品或者服务。集体消费单位和生产单位之间讨价还价产生激励，使讨价还价各方有积极性提高信息水平，并开发绩效指标。
在非竞争性的场合中，也可能出现讨价还价，即多个生产单位通过相互之间协调行为能够获得共同的收益。比如，在出现紧急情况以及事情繁忙时，多个警察机构通过互助或者共同运作的安排来提供支持性的服务。利用其他部门的储备力量来解决高峰问题，而不是所有的部门都动用自己的储备力量来满足各自的高峰期需求。
这些共同的努力可以扩展到组织补充性的公共或者私人企业，来提供各种各样的间接服务，如犯罪实验室、警察培训学院以及在警察调遣方面集中服务。在通过协作性安排开发高水平的相互依赖的地方，集体消费单位和生产单位可望开发基本的组织安排，来减少讨价还价的成本。这些安排经常采取自愿协会的形式，定期开会，与官员一起商定会议议程，并安排组织和发布有关信息。集体消费和生产单位的许多这类自愿协会都有正式的组织，有章程，收取会员费，来支付小规模的常务秘书人员的费用，这些人员代表协会组织信息、执行决策、从事企业性的活动。
四、冲突与冲突的解决
在许多集体消费单位和生产单位相互之间产生严重外部效应的地方，根据全体一致规则维持的协作性安排总是受到不合
的威胁。如果这些外部效应对于若干集体单位来说具有公益物品的特色，那么一个集体单位都会发现不合作有利可图，不必承担相应份额的成本就可以从他人的共同行动中获得好处。如果某些不合
的策略获得了成功，其他人也会仿效。协作性安排就会失败，所有相关者的福利都会受到侵蚀。维持不合作策略以及悲剧迫在眉睫会导致一些人用威胁或者反威胁的不合作以作为反应。除非有相应的裁定和解决冲突的制度来约束，否则威胁和反威胁就会升级为暴力和战争。
在许多管辖单位之间没有实质性交叠的高度分散的政治体制尤其易于犯这一类型的制度失败。美国人把这称为“巴尔干化”。有了交叠的政府单位，任何一个水平的政府之间的冲突都可以通过更高层次的政府中存在的决策安排来得到解决。这样的安排是联邦政府体制所固有的。这一体制的关键特色是，通过政府行动，可以为受消极外部效应之害的有关当事人提供法律的、政治的和宪法的救济。
在公共经济中运作着许多独立机构和企业，法院在解决这些单位的冲突方面起着尤其重要的作用。它们不必支配所有资源控制和配置渠道就有能力裁定纠纷。相反，当一体化命令结构的执行首长来解决其下属公共机构之间的冲突时，其影响很少限于具体纠纷。它很可能影响未来预算分配、公共雇员职业发展机会以及运作机构的组织地位。
在加里福尼亚，公共服务的签约具有最大的竞争性，县大法官有责任监督政府间契约运作。公共机构作为契约生产者不适当地运用税金，服务成本会转移给生产机构，而不是从受益社群的金库中支付给它们。不适当地运用税金，意味着给公共生产者提供补助。这些补助会把私人企业排除在生产公共服务的业务之外，即使私人企业在提供服务方面更具有比较优势。大法官有权调查州和地方机构的公共委托责任，在维持类市场关系的完整性和激励公共经济的竞争性压力方面能够发挥重要的作用。
没有适当的机制来处理冲突和监督公共服务经济的运作，契约承包就会成为实施最粗俗形式的政治腐败的机制。与作为政治老板选中之机制的企业签约，长期以来一直是吞食公共资金、取得政治机器之运作资金和化公为私的工具。比如，印第安纳汽车部把其运营许可证出租给县主席或者成功地控制了州长一职之政党的其他官员。政党官员从这一契约承包中收取费用，资助政治运作。在缺乏来自其他商人的竞争性压力的情况下，这一类型的契约承包能够提高效率，这是大可置疑的。如果没有适当的公共政策以及实施这些政策的制度，没有任何经济关系体系能够运转良好。
当某些人相信自己为其他人的行为所损害时，冲突就会发生。如果这类情形得到补救，从而没有人受到损害时，就会出现福利的净增加。因此，冲突就像财政平衡表上的红色墨水那样，是潜在的经济损失的重要指标。当冲突解决的机制确定解决方案，纠正错误，重新构造安排，从而所有的人都变好，且没有任何人受到损害或者变坏，这些机制就有助于经济福利的提高。
但是，要维持一个包容冲突与冲突解决的体制，该体制内的参与者必须具有独立的法律地位，可以起诉和被诉，在增进自己的利益方面可以采取独立的决定。如果公共经济在生产和消费公益物品方面要取得半市场竞争和自愿协作的优势，就必须能够维持远距离的关系，并必须拥有有效的制度，能够裁定具有平等法律地位的当事人之间的冲突。在不存在平等法律地位的地方，不会有冲突的裁定。从属者遵从命令，而不是协作。
第四节 替代与选择
公共领域活动的组织还有其他替代的可能性。其中之一是一种官僚制公共行政体制，在其中所有关系都通过一个命令结构的单一最高权威中心来协调。这一可能性认为公共领域与私人领域相互排斥。在这样的公共行政体制组织中，任何私人企业都没有可以存在的余地。
另外一个可能性就是把政府单位看作是集体消费单位，其第一项事务是表达和综合对难以排他因而必须共同消费的物品的需求。当作出了反映用户偏好的决策并且获得资金时，需求就得到了有效的表达。组织生产有若干选择，包括与私人签约购买特定物品和服务。集体消费单位和生产单位之间的关系通过契约安排、竞争性安排和冲突解决机制来协调。在公共经济中没有一个单一权力中心来负责协调所有关系。类似于市场的机制可以发展竞争性压力，其产生的效率高于组织为唯一垄断者的并且为精巧的官僚机构管理的企业。
这一新分析方式把经济思路应用于非市场决策的场合，应该运用于重新考查公共经济的基本结构。从经济上来看，有望增进所有有关人员之净福利的变革是值得一试的。只有当收益超过成本时，政治权力的运用在经济上才是正当的；把政治权力运用于为有权者自身谋福利，却牺牲无权者的代价，则是不正当的。
这一取向的关键要素是从有关物品的性质出发，探讨其排他性、部分可分性和可衡量性。在存在这些特性的范围内，可以不同程度地引入公共选择的因素。
如果可以搞清楚一群受益者，那么就可以根据财政平衡原则来设计集体消费单位，这样受益者就承担成本，并表达自己的需要，来确定可以得到的服务的质量或者其中之一方面。哪里能够确立用户费或者税收，哪里这些措施就能够给用户以现实的感觉，了解不同选择所固有的成本，从而获得好处。
只要有关的一群人支付特定事业的成本，那么他们就能够选择消费者协会、市政公司、公共服务区或者其他政府组织形式，以特定的组织来作为集体消费单位。只要受益者付费，就可以把实质性的立宪权力赋予受益者，来确立和变更适用于集体消费单位未来治理之道的界限与条件。
公共服务供给和提供之适当安排有若干潜在的选择。这些选择的范围越广泛，存在于任何特定公共服务产业的竞争性压力程度也就越大。这一竞争性的压力的确为最好的绩效提供了可能性，对于用户的需求具有高度的回应性，并使运作成本最小化。在充分发达的公共经济里，许多集体性的消费单位会找到一种混合的策略，部分地依靠其自己的生产机构，但与私人企业和其他私人机构维持广泛的契约安排，以生产其选民所偏好的服务集。
竞争性的压力是维持民主公共行政体制活力的关键因素。通过限制竞争性选择的进入来保护其自己的利益，现有的企业和政府机构都有很大的积极性这样做。如果这样的努力获得了成功，竞争就失去了提高效率的能力，转而进行合谋，以图垄断，支配他人。以充分一体化的垄断为解决方案时，这一风险达到了极点。公共行政的传统原则意味着垄断组织运用于整个公共领域。只要能够公开地维持竞争性的压力，作为公益物品和服务的生产者的私人企业能够显著改善公共领域的效率。
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