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危机后俄罗斯银行体系的重组与发展
一、1998年金融危机与俄罗斯银行体系1998年的银行危机当然与宏观层面的经济危机有关，如国内经济持续多年的衰退和低迷、财政赤字严重、国际收支状况恶化、汇率机制失衡、资本市场的过度开放等，也与亚洲金融危机引发的俄国内有价证券市场的破坏和汇率的大幅波动有关，但根本原因还是银行部门本身积累下来的问题。俄罗斯银行体系过于分散，多数银行规模偏小、资本金不足，承受风险的能力有限；银行内部资源不足，对外部资源严重依赖，过度借用外债使之在危机来临时立刻陷入无力偿债的境地；银行体系对实体经济贷款薄弱，银行业务对金融市场特别是国债市场高度依赖，债市的持续下跌直接造成银行盈利急剧减少、资产缩水严重，而且短期国债的被冻结使这些银行丧失了以往用于维持日常资金流动性的最主要工具；卢布的暴跌和国家拒绝偿债导致储户的不信任，大规模的挤提更使银行雪上加霜，一些大银行顷刻之间处于破产的边缘。而银行体系自身问题引发的危机与货币危机、债市危机产生了互动效应，使一场全面的危机不可避免，从而对银行体系的破坏更加严重。
当然，危机中还是有很多银行保存下来并能够稳定地经营自己的正常业务，特别是一些中等银行。这在很大程度上是由于它们没有将大部分资金投入国家有价证券，没有从外国银行借款购买国家短期债券，国家短期债券投资在其资产中只占5%～10%，而在一些大银行中这一比例达到60%～70%。这些银行没有参与预算资金的收入业务，没有被吸引参与高风险的银行间市场的竞争，其主要业务活动是传统客户服务，是对具有高清偿能力的实体部门企业的信贷业务，其贷款返还率比较高。如，莫斯科投资与创新银行，甚至在1998年8月期间利润还增加了589万卢布。（注：什卡罗夫斯基：《俄罗斯银行危机与银行体系重组之路》，载［俄］《俄罗斯与国外管理》，1999年第2期。）
俄银行体系遭遇灾难性的破坏，恢复和继续发展成为当务之急。
二、俄罗斯银行体系的重组
俄罗斯银行（中央银行）在1998年8月17日以后采取了一系列紧急措施，期望能防止国家银行和金融系统的崩溃。
对那些危机发生前不属于问题银行之列的银行，央行重新调整了业务指标，允许银行根据1998年8月1日时的资本量确定风险程度，允许它们在核算8月14日前以外币结算的业务时使用8月14日的汇率。中央银行从9月1日起给这些商业银行发放了164亿卢布（其中80亿卢布给储蓄银行）的贷款，这笔债权到年底时只剩67亿卢布，其余已经还清了。要求出现清偿危机的商业银行向储蓄银行转移部分居民存款，以制止存款的流失。为了增加银行体系的流动性，大幅降低法定准备率，从1998年2-8月执行的11%（储蓄银行8%）降到5%（储蓄银行和国家有价证券投资占资产40%以上的银行）和7.5%（国家有价证券投资占资产20%～40%的银行）。为了避免外汇市场上的投机，俄罗斯银行规定了商业银行购买外汇的新条例，对其加以限制，以避免引发新的卢布贬值。中央银行执行银行间的清算，商业银行可以临时从准备金中获取周转资金。撤销信贷组织以外币形式缴纳法定资本的禁令，允许股东以银行大楼等实物资产的形式增加信贷组织的法定资本。俄央行在危机时期也保持了对银行活动主要参数的监督。经过紧急调整，俄银行系统状况初步稳定下来。
紧急措施应付了眼前困境，却不能解决银行体系的积重问题，无法根本改变整个银行体系的状况。进行银行体系重组的任务提上日程。俄中央银行行长格拉先科指出，实现银行领域健康化和重组银行体系是俄联邦政府和中央银行最重要的任务，俄罗斯银行将在自己的权限之内参与银行体系的重组。重组旨在克服1998年经济和金融危机造成的后果，保存银行部门有生命力的内核，通过执行清理和破产程序，吸收、管理和消化银行体系的不良资产，重组银行的资产和负债结构，增加银行的资本金和资金的流动性，从而恢复银行对经济的服务功能，最终建立一个新的能正常履行支付结算职能的银行体系。
1998年11月17日，中央银行经理理事会通过了《俄联邦银行体系重组措施》草案。
1999年1月，国家“信贷组织重组代理公司”(APKO)成立，中央银行与其协调工作，共同对银行体系的重组负责。APKO为有限责任股份公司，属于非银行信贷机构，注册资本100亿卢布，创办者是俄联邦中央银行和联邦政府下属的“俄联邦财产基金”，其分别持股49%和51%。董事会主席由时任央行行长格拉先科出任，总经理由央行副行长杜尔巴诺夫担任。APKO的职能包括：负责管理国家用于银行体系重组的资金，参股或控股改组银行，管理和经营其资产和负债，执行破产银行的清理监督等。APKO的一些职能是央行依照现行法律所不具备的权利，因此，它的建立无疑为央行以经营性手段尽快介入和推进问题银行的重组提供了可能。
1999年2月25日联邦《信贷组织破产法》生效，1999年7月8日《信贷组织重组法》生效，法律确定了在APKO管理下信贷组织的过渡标准。这些法律的出台为银行体系重组奠定了法律基础，扩大了央行及其地方管理机关的权限。
在《俄联邦银行体系重组措施》草案中，把现有1500多家银行划分为四类。第一类包括大约600家小银行，占除储蓄银行以外银行总资产的15%和居民存款的8.4%，它们在危机中保存了银行资本，并保持了资产的流动性，不需央行的帮助就能够独立地正常经营。第二类包括190家地区银行，大约占银行总资产的10.5%和居民存款的18.3%，被央行视为地方经济发展的支柱和今后银行体系的中坚，它们在危机中遭受的损失不大，大约有65亿卢布的资本缺口，是较容易康复的。APKO无疑将重点介入这类银行的重组。第三类是社会意义重大的18家大银行，占银行体系40%的资产和4
1%的私人储蓄，在危机中损失惨重，资本缺口大约475亿卢布，已经不可能独立地继续经营银行业务。对这类银行，央行表示要阻止其破产，并有针对性地逐一制定重组方案。凡将所拥有的银行债权转换为银行注册资本或新投入资本的投资者将获得参与银行重组和管理的权利。第四类包括720家银行，经过危机的洗礼，流动性不足，自有资本匮乏，已经不具备支付能力或生存能力。这些银行或者自行解决困难，或者退出市场。不过APKO可参与对其资产的管理、变卖以及在完成破产程序后的资产分配。
APKO建立后到1999年7月以前，银行体系的重组基于自愿的原则，APKO与银行股东签订协议，共同制定计划并参与银行的重组。1999年7月《信贷组织重组法》生效后，开始了APKO活动的第二阶段——强制性银行重组阶段。
俄央行和政府重组银行体系的主要措施和内容包括：
1.充实银行资本金，克服流动性危机（注：中经网1999年6月17日北京讯，《俄罗斯银行体系的危机与重建》。）
(1)增加银行资本金。通过债务资本化、吸收国内外新资金、吸收从属性贷款和国家以国债形式向银行增资；俄央行直接或间接地以所持有的国债或所发行债券向银行增资。在危机时期中央银行总共向商业银行拨出了164亿卢布的稳定化贷款，用以补充资本金，其中大银行得到的最多，莫斯科银行和莫斯科商业银行分别获得了10亿卢布，“桥银行”获得了9亿卢布，还有5.5亿卢布分拨给了9家地区银行。
(2)改善资产质量。将银行不良资产（逾期贷款、借款人债务、流动性差的有价证券、不可变卖的不动产等）转给APKO，换取良好资产或形成对APKO的长期债权；进行银行间多方的资产负债交换，按照市场价格或在合理的时间内能够出售的价格重新评估银行资产，用呆账准备金注销部分坏账等等。
(3)重组银行债务。通过与债权人的谈判达成“和平协议”，将其长期债权转化为银行资本，实行债务股份化；或对银行债务实行分类、分批延期支付，一般对金额不大的自然人存款都予以优先或一次性偿付；实行贷款债务证券化。
(4)提高资金流动性。流动性是银行管理的四大原则之一。8月危机造成大量的银行间拖欠和支付危机。俄中央银行为缓解流动性危机，动用了300亿卢布的存款准备金来化解银行间拖欠，并向商业银行提供抵押贷款，与APKO之间交换银行资产，重组银行的资产负债期限。
2.重组的制度保障——加强监管、完善律法
除了克服银行体系支付危机的一些具体措施，值得特别提及的是俄中央银行在重组的制度保障方面的重要举措，旨在加强中央银行的监管，完善银行活动的法律法规。
按照《信贷组织破产法》的要求，建立信贷组织破产预警制度也是银行体系重组的一个重要方面。
在央行的参与下，国家杜马通过了《联邦信贷组织破产法修改和补充草案》，建议引入信贷组织破产的补充特征——资本充足率下降到低于2%，这是世界范围银行破产通行的特征；追究导致信贷组织破产的创立者和领导者的责任，制定更严格的专人负责制。草案还规定了对信贷组织破产法第4条的补充条例，对自有资本下降到低于法定资本的信贷组织采取破产预警措施。央行的所有地方机关都对信贷组织的资本充足率等指标进行月度分析，以便及时发现是否需要重组、破产预警或者转由APKO管理，并对实施过程进行协助和监督。如果问题银行没有采取相应措施，且银行的财务状况进一步恶化，那么中央银行有权责令其停业直至吊销其银行业务经营许可证，并追究银行管理者和所有者的责任。
危机后到2000年7月1日，俄央行地方机关组织实施的212家预警破产的信贷组织中，通过及时调整和实施财务健康化计划，有71家恢复了正常。
不过，问题银行的领导层往往不愿意采取预警破产的措施，银行提供的会计报表也常常不确实，这些都是实施破产预警制度的一个阻碍。但无疑，破产预警制度的实行有利于提高央行监管的效率。
对那些违反联邦法律和央行规定、丧失偿付能力的信贷组织，吊销其银行业务许可证是央行加强监管的措施，也是银行体系重组的另一个制度性特征。1998年1月到危机前，中央银行吊销了38家银行经营许可证，从1998年8月17日到2000年8月，吊销了237家。（注：伦托夫斯基（中央银行副行长）：《俄联邦银行体系重组措施的实施》，载［俄］《货币与信贷》，2000年第9期。）成立于1988年（第一批）并于1992-1993年一度成为俄盈利最多的创新商业银行也难逃厄运，于1998年10月被吊销了许可证。在1998-1999年，俄最大的18家银行中有6家被央行吊销了许可证。不过为此发生了多起司法辩论，其中出口银行、斯拉夫银行、帝国银行以及俄罗斯工业建设银行4家最终被仲裁法庭裁决吊销其许可证的命令无效。有些银行积极采取措施恢复支付能力，完成财务健康化计划，取得了良好成效，央行最终撤消了吊销其许可证的命令，如梅尔古利银行和奥普吉姆银行。
完善调节信贷组织活动的法律基础，是银行体系重组过程的一个重要制度保障。考虑到国际货币基金组织和世界银行的建议，俄中央银行和联邦政府在制定并通过联邦《破产法》、《信贷组织破产法》的基础上提出了对它们以及《俄联邦中央银行法》、《银行及银行活动法》的修改和补充草案，进一步严格银行破产的条件和程序，杜绝银行负责人滥用破产权力，加强对破产银行的资产保全措施，保护债权人利益。
为了恢复存款人对银行体系的
信任、扩大银行的资金基础，2002年11月14日，俄政府终于通过了酝酿已久的《自然人银行储蓄保险法》草案，国家有关机构承担居民储蓄保险责任，国家首先投入30亿卢布作为保险基金，各银行按吸收存款的一定比例交纳保险金。如果银行破产，储蓄保险基金将全部或部分返还储户，储蓄在2万卢布以下的小储户将获得全部赔偿，9.5万卢布以下的储户将得到75%的赔偿，其余存款的退还不由国家保险机构承担。这是一部关系到所有居民利益的法律，也是俄罗斯金融改革的一个关键部分。经济发展急需投资，但由于担心银行破产，很多居民宁愿将钱摆在手中，银行信贷资源严重不足。存款保障制度的建立将大大改善这一状况。
此外，进行银行自身财务和组织结构及行政管理方面的改革，提高银行的管理水平，也是一直是俄罗斯银行部门面临的重要任务。在国际巴塞尔银行监督委员会建议的基础上加速制定调整商业银行活动的规范、全面引进国际会计准则、严格银行财务报表制度等工作都在进行之中。
三、危机后俄银行体系的发展、问题与前景
表1是危机后俄银行部门发展的主要经济指标。（注：《俄联邦银行部门概况：分析指标》，2003年4月第6期。）分析其可以粗略地了解危机后几年间俄银行部门发展的基本情况。到2003年3月初为止，在俄联邦领土上有权经营银行业务的信贷组织1332家（危机后新建20多家），分支机构3308个。这1332家银行中拥有总许可证的有295家，拥有外汇业务许可证的有844家。银行地区分布仍然极不平衡，1332家银行中分布在中央联邦区的就有741家，占55.6%，其中仅莫斯科市和莫斯科州就有666家，占全部银行总数的50%。
表1 1998-2003年俄罗斯银行部门发展的宏观经济指标
单位：家、10亿卢布、10亿美元、%
附图
注：--表示还未有确切数据。
资料来源：俄联邦中央银行监管司：《俄联邦银行部门概况》，2003年4月第6期。
银行资本和银行资产的总量增加地较快。银行资产从危机前1998年7月1日的7661亿卢布，增加到2001年初的23625亿卢布，到2003年3月时达到44222亿卢布。银行资本从危机前1998年7月的1163亿卢布增加到2001年初的2864亿卢布，到2003年3月达到6771亿卢布。但这种计算没有考虑到汇率的变化，以实际价值计算，银行部门的恢复和发展速度就要大打折扣了，银行资产一直到2002年10月开始才恢复到并渐渐超过危机前的水平，而银行资本则直到2003年初才达到并超过危机前的水平。
实体经济部门贷款稳步增长，在总资产中的比例逐步提高，危机前是1997亿卢布，在总资产中占比26.1%，到2003年3月已经达到16697亿卢布，占37.8%。而且资产质量有了很大提高，1998年7月逾期债务140亿卢布，2001年1月225亿卢布，2003年1月284亿卢布，在实体部门贷款中的占比逐年降低。有价证券投资占总资产的比例基本呈逐年下降趋势。对银行体系的信任度提高，银行部门吸收的企事业单位和居民存款都显著增加，资产负债结构趋于合理，银行部门的流动性提高。
银行体系的盈利能力逐步提高，1998年7月1日盈利银行1116家，474家银行亏损，银行体系总盈利18亿多卢布（约合2.9亿美元）。到2001年1月盈利银行1226家，亏损银行83家，银行部门总盈利171亿多卢布（21亿美元）。到2003年1月1279家银行盈利，46家银行亏损，银行系统总盈利929亿多卢布（29亿美元）。即便计算汇率的变化，这种增加也是很明显的。
俄银行体系资本和资产集中的程度相当高。从表2可以看出，从1998年7月以来，俄银行体系资产集中的趋势是逐步提高的。到2003年3月，前5家最大银行的资产20163.53亿卢布，占银行体系总资产的45.6%，前50家大银行的资产占银行体系总资产的74.2%，其余1000多家银行资产只占25.8%。
此外，应该考虑到前20家银行中俄储蓄银行和外贸银行的特殊地位，这两家银行在前20家大银行自有资本总额中的比重占到43.6%，资产占到53.7%。这两家大银行事实上的所有者是中央银行，它持有储蓄银行57.6%的股份，持有外贸银行99.9%的股份，国家为自己的银行创造了其它银行无可企及的机会，包括提供政府资金和大型政府融资项目、提供政府债券承销和政府担保等。
在危机后的重组和发展中，出现了银行资本的集中趋势，到2001年初，总共有357家银行被其它银行兼并，基本上是变成了兼并银行的分支机构。但这一过程后来发展得比较缓慢，2001年到2003年初，没有新的进展。
危机后外资对俄银行体系的信心受到打击，对俄罗斯银行业的参与没有显著增长，银行数量和法定资本占比甚至有所下降。1998年7月俄罗斯有外资信贷组织146家，其中17家是外国独资，11家外资控股超过50%。至2002年初外资信贷组织126家，其中独资银行23家，外资控股超过50%的12家。在这些外资控股和独资的银行中，有9家名列俄最大的50家银行之列，2003年初外资信贷组织123家，其中独资银行27家，控股超过50%的10家，此外还有1家外国银行代表处。这些银行分布在俄25个联邦主体内，当然绝大多数集中在莫斯科（84家）。外资银行法定资本的增长速度在2001年4月以前一直高于银行体系总法定资本的增速，但此后开始低于银行体系，也因此在俄银行体系法定资本中的占比开始下降，2000
年1月最高时达到10.71%，到2003年初只有5.29%。（注：外资信贷组织信息，2003年1月，俄中央银行网站。）不过法定资本占比并不能真实地反映外资对俄罗斯银行部门参与的程度，仅27家独资银行和1家外国银行代表处的资产就占俄整个银行体系资产的10%。2001年7月1日，外资银行在俄非金融部门贷款中占比29.4%。2001年10月，进入俄200家最大银行之列的外资独资和控股银行在200家银行自有资本中占比5.36%，而账面利润却占到了10.55%。
当然，俄罗斯银行体系的发展还存在着几个重要的制约因素。
其一是资本金不足。危机后俄银行体系总资本尽管逐年增长，但到2003年1月也只是占GDP的5.4%。这个指标不只低于发达国家的水平，而且也低于很多转型经济国家，捷克是21.3%，德国是14.5%，法国是15.4%。世界最大的三家银行的资本是俄罗斯银行总资本的12倍。资本不足使得俄银行部门缺乏稳定保障，更加依赖于短期宏观经济形势的变化，2004年向标准国际会计准则的过渡将导致商业银行资产的重估，对其中很多银行来说将意味着自有资本实质上的减少。
表2 俄银行部门资产集中情况
单位：10亿卢布，%
附图
资料来源：同表1。
其二是实体部门贷款不足。实体经济的发展是银行资金稳定的来源，是银行业务赖以发展的基础。但是在俄罗斯实体部门贷款一直受到制约，尽管实体部门贷款的比例逐年上升，但到2003年3月也只有37.8%。其本质原因是俄罗斯企业贷款的高风险。尽管由于宏观经济状况和产品销售条件的改善以及利润的增长，银行对实体部门贷款总的风险降低了，但是风险的制度性因素仍然较高：税收体制的效率低，保护贷款人权力的立法基础缺乏，企业财务报表缺乏透明度等薄弱因素。此外，由于俄罗斯经济的不稳定性，银行1年期以上的长期债务在银行总负债中的占比从1998年7月的7.8%上升到2003年3月的15.3%，但从国际银行业经验来说，这一指标一般不少于30%，而且它与长期资产在总资产中的占比30.5%相去甚远。长期债务的短缺也造成实体部门贷款（主要是长期贷款）资源缺乏。缺乏有效的投资成为实体部门发展的瓶颈，而实体部门的疲软又使银行资本扩充的渠道受到很大制约。
其三是银行立法和监督体制不完善。比如说，中央银行有权吊销银行业务许可证，但是依照《股份公司法》关闭有限责任公司或股份公司的决议只能由股东做出。所以，经常是被吊销了许可证的银行仍然继续经营银行业务。现行立法中的矛盾以及监管体制的疏漏往往使银行重组达不到很好的效果。
在2001年12月30日俄联邦政府和中央银行共同制定的《俄联邦银行部门发展战略》中提出了银行业发展的几个重要方向。（注：《俄联邦银行部门发展战略》，载［俄］《货币与信贷》，2002年第1期。）
第一是推进银行体系的私有化，减少或者撤出国家对银行资本的参与。到目前为止，国家参资入股的银行总共有400多家（有些国有资本只占不足1%），占银行总数的1/3，国有资产也占银行体系总资产的近1/3。《发展战略》规定，国有资本首先从股份占25%以上的信贷组织中撤出，并对这些国有股份的市场价格进行独立的评估和确认。只有在银行活动对完成国家政策性任务具有战略意义，或者是为了执行银行监督任务，政府和中央银行才能参资入股。1998年危机后，联邦政府建立了两家政策性银行——俄罗斯发展银行和俄罗斯农业经济银行，其主要职能是给实体经济贷款，保证先前拨出的预算资金的返还。政策性银行成立以后，国家应该有步骤地从其它商业性银行中撤资。对俄罗斯最大的银行——储蓄银行，中央银行将在一定时间内保持对其控股(57.6%)，但是要加强对其活动特别是信贷风险管理的监督。对外贸易银行及其国外分支机构中央银行将从2003年1月1日起从中撤资，并逐步出售其股份给国际金融组织和其它投资者。政府要撤资大约涉及400家银行，其中多是资本在1000万美元以下的地区银行，决定在2002-2003年期间首先出售8家银行中的国有股份。
第二是积极吸引外国投资参与俄银行部门的发展，建立各种所有制银行平等的市场竞争机制。政府和中央银行将取消外国资本参与俄银行部门的限制，扩大外国银行的服务领域。2002年3月中央银行还下调了外国银行在俄建立分支机构的最小法定资本规定，从1000万欧元降到500万欧元。
第三是建立居民存款保障机制。为了恢复存款人对银行体系的信任、扩大银行的资金基础，2002年11月14日，俄政府终于通过了酝酿已久的《自然人银行储蓄保险法》草案。
第四是加强银行与实体经济部门的相互作用。发展银行对实体经济部门的贷款业务在很大程度上取决于实体部门结构改组的速度和成效、贷款返还的法律保障以及实体部门财务信息的公开度。为此需要修改和补充民法相关条款。同时，为了促进实体经济对贷款的需求，应该降低通货膨胀率和金融市场利率，稳定卢布汇率，加强对银行风险状况的监督，提高银行风险管理质量。发展与信贷业务有关的新种类的银行业务，发展中小商业贷款、零售业务、居民消费信贷和抵押贷款是银行信贷业务的重要发展方向。
第五是完善银行立法，加强银行监督。
总之，俄罗斯现代银行体系从上个世纪90年代初建立以来，经历了数量和规模的急剧增长时期，也走过了趋之若鹜的投机和暴利时期，其间经过了多次经济危机和金融危机的洗礼，特别是1998年危机给新兴的银行体系以破坏性的打击。但是，经过紧急调整以及大规模
的重组，加之1999年以来国家经济的持续增长、宏观经济环境的改善，应该说俄罗斯银行部门终于挺过严寒，开始恢复和发展。如果宏观经济向好的趋势能够持续下去，在制度进一步完善的情况下，银行业将会有一个调整、完善的良好时机，为进一步的稳定发展打下基础。但是，俄经济发展的不稳定性因素还依然存在，如经济结构的不合理、生产设备老化、外债依然沉重等，这无疑会给俄银行业的发展带来更多的不确定性。
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