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对农村集体土地征用现状的反思
引 言
截止2003年2月底，国土资源部清查各类开发区6015个，这些开发区规划面积达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据十个省（市区）的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地占68.7% .即在整顿的开发区的面积大于现有城镇建设用地的总量，在实际园区用地中又有近七成的用地属于违法占地。这一现状一方面造成了土地资源的无序利用和土地收益的大量流失，另一方面，失地农民生活无着，引发了很多的社会问题。笔者试图从我国对农村土地征用的现状出发，围绕着农村土地的征用范围、征用程序、征地用途、征地补偿、救济途径等环节入手，反思在这些方面存在的问题，归结原因，对相应的立法略作一下浅显的建议。
一、在农村土地征用过程中存在的问题
我国土地的所有形式就是两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。就是这看似简单的所有权的转移，实践中却存在着大量的问题。
（一）“公共利益”概念的界定模糊
《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对于“公共利益”的解释模糊不清，大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。但同时要排除的二种错误倾向：一是公共利益必须是与全体人员都直接相关的，不与全体人员直接有关，就不应允许征地；二是以“不特定多数人”为幌子，将商业目的用地纳入征用范围。实际上，近两年来“大学城”、“高尔夫”等一些大型征地项目风起云涌，带有营利色彩的基础设施、教育和医疗等公共事业项目也越来越多。
（二）对非法占地行为的处罚力度过轻
目前已查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。 今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
（三）征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障
浙江省一项调查表明：如果征地成本为100，被征土地收益分配格局大致是-地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织近三成，农民仅占5%至10% .据经济观察报报道，距湖南省会长沙市仅8公里的长沙县星沙镇，是长沙市经济开发区（国家级）所在地，“《财富》世界500强”企业中有5家落户在此。“湖南经济看长沙，长沙经济看星沙”，这是湖南省当地现在流行的一种说法。长沙县政府在1992年至2002年期间采取“化整为零”的方式违规征用1个乡7个村约84个组的17278.675亩土地（其中5152.693亩为一类稻田），并故意混淆土地补偿费和安置补助费的区别，至今拖欠1633户6244名农民土地征用补偿费约1.4亿元，导致当地农民陷入失地又失业的境地，生活极度困难。
在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，由此引发纠纷和争端就不可避免了。
二、农村土地征用过程中导致上述问题的成因
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因：
（一）为局部利益故意模糊“公共利益”的概念
我们并不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。
（二）农村土地征用权的滥用
农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
（三）征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重
《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重 .
（四）土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因
首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予响应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、
限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？从《审计调查报告》所列数据中可以发现，长沙县政府此次征地总投入的费用为14596.34万元，拆迁征地面积13632.25亩，征地每亩平均只花费1.07万元，而在卖给投资商时即使以每亩8万元的最低价卖出，长沙县政府也可从中至少获利9.44亿元。事实上，1995年以后，政府储备的土地卖出的价格要远远高于每亩8万元。一些了解事情经过的法律专家评价说：“长沙经济技术开发区实际成了长沙县政府谋求低成本发展和‘以地生财’的一条捷径。”
（五）欠缺合理的司法救济途径，土地纠纷不能得到很好的解决和处理
笔者曾看到过一起“自贡土地征用”案件：1997年自贡市政府成立了“自贡高新技术产业开发区管理委员会”（简称“管委会”），并于1994年下发文件规定自贡市内划出19平方公里的土地，由市管委会实行“统一征地管理”。1998年7月，自贡市政府授权管委会对城市规划区内的居民房屋进行拆迁，但补偿标准却相当低，拆迁户不满遂于2000年4月5日以不满拆迁补偿安置为由向自贡市中院提起诉讼，法院认为该案属抽象具体行政行为，故判决不予受理。原告不服，上诉至四川省高级人民法院，但仍未获受理。2002年，被征地人联名向建设部申请行政复议，但却一直未获答复，2002年6月6日，被征地人向北京市第一中级人民法院以建设部行政不作为为由提起诉讼，建设部6月13日通知复议申请已受理，但此时却已经超过法定期限60天，6月19日，北京市一中院以建设部已经受理为由作出不予受理的决定，同年9月14日，北京市高院驳回上诉，维持一中院的不予受理决定。
通过该案我们不仅看到了农民对维护自己合法权益的执着，也看到了司法保障在农村土地征用问题上的无力。近几年，人民法院受理涉及农村土地征用的案件的数量呈递增的趋势，但在案件审理的过程中，法院常常受到来自于地方保护主义的压力，加之该类案件缺乏有力的法律依据，特别是农村土地纠纷的侵权责任尚未形成共识，能否适用司法救济的态度不甚明了，使得案件的审理困难重重，农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。可见，如果想要很好地解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。
三、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策
直至今日，土地仍然是农民安身立命之所在。因此，必须完善农村土地征用过程中的每一个环节，纠正征地过程中存在的种种问题，才能使农村土地征用程序趋于合法化、正规化。
（一）严格界定“公共利益”范围，排除商业性征用，严格限定农村土地征用的范围
对公共利益的范围，我国现行法规采取的均是概括式规定，没有一个明确的界定。笔者认为，虽然在法律上对公共利益的界定并不是很明确，但是有两点应当明确：其一，应当排除为了商业性用地而征用农村土地；其二，应当尽量缩小征用农村土地的范围。我们将土地视为不动产，是不可再生的宝贵资源，因此，当土地与商业性相联系时，我们对土地的利用就不应当通过征用的手段得以实现。调整和实现商业用地应当由市场来实现，而不应该是国家运用的公权力，国家应当尽可能避免介入，而应依据市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者直接进行交易。当一方提出的条件足以维护另一方的利益，土地所有者愿意将自己的土地提供给国家用于商业性建设时，征地的目的就达到了。当然，国家应当尽量少征农村集体土地，尤其是农用地、耕地。只有进行合理规划，严格审批，才能有效地保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。
（二）完善农村土地征用程序，加强征地的民主性
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
（三）完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征用了这块土地后用另一块适宜耕种的土地进行补偿。有学者还提出“债券或股权补偿”，笔者同意这样的补偿方法，因为这种补偿的方式收益稳定，综合效益周期长，能为失地农民日后的生活提供保证，另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
（四）健全农村土地征用制度，加强司法审查，排除外界干扰，为被征土地的所有人或使用人提供相应地救济途径
农村土地的征用是个宪法性的问题，同时也是对农村土地征用进行司法审查的内容。现今，人民法院在审理农村土地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果，在民事诉讼中，诉讼人通常能得到更多的补偿，利益得到更好地维护，但在行政诉讼中，被征用的农民通常不能获得更充
分的救济。我国在征地上一直奉行“特别牺牲理论”，这种理论以及外界的压力使得法院在审查征地的合法性和合理性上存在很大的困难，其实，这种理论在国家的利益受到紧迫威胁时是当然成立的，但是在平时状态下不应当理所当然的成立，因为即使国家由于公共利益而征用农村土地，但也不能要求被征地人承担无过错责任，自己承担财产的损失。新宪法修订后将财产的征用提高到了较高的位阶。在农村土地征用中涉及到好几种行政合同，从法律面前人人平等出发，合同的受损方不能因提出不同性质的诉讼而得到不同的判决结果，在宪法的明文支持下，它是法院受理审查这种类型案件的依据和源泉，正是由于农村土地征用涉及各种行政合同的特殊性，人民法院才更应进行合理性、合法性的审查，而且可以兼顾行政法的合理性原则同合同法上的诚实信用原则，因此，笔者认为在受理这种类型的案件时，行政与民事应该相结合，为被征土地的使用人和所有人提供更有力的司法保障。
结 语
土地资源是国家的垄断性资源，土地资源的商品化正在不断获得承认。处于法治社会中的农村土地征用问题正期待着国家给予公平合理的解决，农村土地征用不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安宁，因此司法机构既要充分尊重行政权力，同时又需要勇于表达对立法的理解和对行政行为合法性的判断，这几年，人民法院一直在努力的坚持司法独立和司法公正，因此，对于农村土地征用过程中的纠纷，司法机构应加大司法审查的力度，不仅更有效地维护广大农民的合法利益，而且使国家的公共利益得到圆满实现。
北京市房山区人民法院·吕婷 朱海宏
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