论检察机关在环境公益诉讼中的法律地位

论检察机关在环境公益诉讼中的法律地位

　　论检察机关在环境公益诉讼中的法律地位
　　
　　作者/崔庆林，魏汉涛
　　
　　（1.西山区人民检察院，云南 昆明652100；2.昆明理工大学 法学院，云南 昆明650500）
　　
　　摘要：环境的公共性和检察权的公益性决定了检察机关有义务介入环境公益诉讼。关于检察机关在环境公益诉讼中的法律地位问题，学者们提出了不同的主张。在环境公益诉讼中检察机关只以一种身份出现的观点是片面的，环境公益诉讼的多样性决定了检察机关介入环境公益诉讼法律地位的多样性。在环境公益诉讼中检察机关的恰当角色是，根据案件的类型不同，分别以支持起诉人身份、准原告人身份、公益代表人身份出现，角色混乱将会造成事与愿违的效果。
　　
　　关键词：环境公益诉讼；准原告人；公益代表人；支持起诉人
　　
　　中图分类号：D926.3
　　
　　文献标识码：A
　　
　　文章编号：1006 - 723X（ 2012） 12 - 0048 - 04
　　
　　环境公害事件泛滥是我国当前的突出社会问题之一。改革开放以后，在经济快速发展的同时，大量的环境公害事件也敲响了环境危机的警钟。引入环境公益诉讼是治理环境公害的有效措施之一，就检察机关在环境公益诉讼中应扮演的角色，学者们也提出了不同的主张。有人认为，检察机关应作为环境公益诉讼的原告，代表公民提起诉讼；有人主张，环境公益诉讼应由公民提起，检察机关只能作为国家机关支持公民起诉。在笔者看来，在环境公益诉讼中检察机关不能也不应该只扮演一种角色，只能根据不同诉因以相应的角色出现，角色错位可能导致事与愿违的效果。
　　
　　一、检察机关参与环境公益诉讼的必要性
　　
　　（一）检察权的公共性决定了检察机关必须介入环境公益诉讼
　　
　　检察制度的发展历程表明，检察权自始便与国家利益、公共利益具有天然的联系。英美法系的检察制度肇始于英国。在很长一段历史时期，英国没有设置检察机关，但配置了为英王办理财产案件的律师。1416年，英王的律师改称为总检察长，其职责是代表政府参与政府为当事人的重大案件的诉讼。1879年，国会制定了《犯罪检举法》，该法授权设立公诉管理处，专门对重大刑事案件提起公诉。至此，检察机关正式登场，那时检察权扮演制衡、制约的角色，其权力的行使是直接代表国家干预社会生活，尤其是对危害国家利益、国家安全和社会公益的行为进行干预。检察权的发展历程表明，检察权的产生和发展经历了从国王代言人到公共利益的维护者的角色转变，检察权天然就是公益的维护者。因之，当公益受到侵害时，检察机关责无旁贷地要以某种角色介入。
　　
　　众所周知，环境的不可分性和整体性决定了环境侵权行为就是公害行为。正因为环境侵权的公害性，不仅当出现无人起诉或受害方不敢起诉时，检察机关应当以环境公益的维护者出现，而且当普通公民没有能力或不能有效地提起环境公益诉讼时，检察机关也必须站出来支持起诉，因为检察权的公共性决定了检察机关有义务以适当的身份对危害公益的行为进行干预。
　　
　　（二）社会发展变化需要检察机关介入环境公益诉讼
　　
　　随着社会法学派影响的扩大，“个人本位”的法律观被“国家本位”的法律观所取替。作为公共利益的维护者，检察机关开始愈来愈多地介入到行政诉讼和民事诉讼之中，特别是那些涉及“扩散性利益”的民事诉讼。可以说，时代的发展使检察权的公共性特征得以凸现。科技的发展扩展了人们的生活空间，许多新的侵害行为类型也随之出现，如水土污染、矿产资源破坏等。然而，这些新类型的侵害行为在传统法律中难以找到救济方式，这就要求扩大权利的救济方式和途径。在这种情况下，作为公共利益的维护者，检察机关必须延伸自己的触角，积极介入新型侵害行为的救济之中。根据法国诉讼理论，凡是涉及国家利益、公共利益、公民重大利益的民事活动、行政行为，检察官都可以介入，以维护国家利益、社会利益、公共利益，以及需要国家提供特别保护的公民利益。检察机关提起或以某种身份参与环境公益诉讼，不仅能最大限度地使受环境侵害的个体得到及时有效的救济，而且能有效地遏制环境违法行为，实现诉讼效益。
　　
　　检察机关事前介入环境公益诉讼已经从理论研讨走向了司法实践，不少西方国家在法典中已明确规定了检察机关在环境公益诉讼中的地位。例如，美国建立了较为完整的民事公益诉讼制度，对涉及政府利益和公共利益的案件，法律赋予检察机关作为政府代表提起或参加诉讼的权利。再如，法国《民事诉讼法》规定，检察官可以作为原告直接提起民事诉讼，或是参与民事诉讼。葡萄牙和巴西等国更是通过《公众诉讼法》明确规定，检察机关可以代表公共利益对损害环境的行为提起公益诉讼。
　　
　　（三）检察机关事前介入环境公益诉讼可以提高诉讼效率
　　
　　环境侵害行为具有不同于普通侵害行为的一些特殊性。首先，环境公害行为的危害结果具有潜伏性。通常，环境侵害行为给社会造成的危害结果并非立即出现，往往要经过一个潜伏期，累积到一定程度后才爆发。等危害结果发生时，侵害行为很可能早已停止。其次，环境侵害行为作用于受害人的间接性。普通侵权行为通常直接作用于受害人，而环境侵害行为往往要借助于环境这个媒介才作用于受害人。由于环境这个媒介的存在，在出现损害后果的情况下，受害人往往难以判断侵害行为的来源和实施者。最后，因果关系的复杂性。环境公害事故中致害因素通常在环境中经过复杂的长时间相互作用，关联性相当复杂。受科技发展水平、标本的采集等客观条件的限制，导致致害因素与危害结果之间的因果关系往往难以查清。正因为这些原因，如果单纯由普通公民提起环境公益诉讼，作为原告的普通民众与处于被告地位的公害企业之间就会出现事实上的不平等，因而胜诉就相当困难。
　　
　　如果检察机关能事前介入环境公益诉讼，可以解决单纯由公民提起诉讼所遇到的许多障碍。第一，检察机关事前介入环境公益诉讼，可以解决原被告双方事实上不平等的问题。民事诉讼制度的重要精神就是双方当事人的平等。在环境公益诉讼中处于被告地位的公害企业具有多方面的优势，而处于原告地位的原告则势单力薄，无法与公害企业相抗衡。而检察机关有大量的专业人员，还可以利用国家资源调查取证，如果检察机关事前介入环境公益诉讼，将会大大改善这种不平等状况。第二，检察机关事前介入环境公益诉讼可以解决原告缺位的问题。从整体来看，环境公害事故的危害后果通常很大，但由于公害事故危害后果分散性的特点，单个受害人受到的损害通常较小。正因为如此，大多数受害人不愿通过繁琐的诉讼程序去维护较小的权益。在这种情况下，如果检察机关不提前介入，就不存在事后的抗诉问题，环境事故责任人将得不到应有的制裁。
　　
　　二、检察机关在环境公益诉讼中的法律地位
　　
　　（一）支持起诉身份
　　
　　明确了检察机关介入环境公益诉讼的根据后，还必须进一步解决检察机关应以何种身份介入的问题。在笔者看来，检察机关介入环境公益诉讼的第一种身份应为支持起诉，即支持公民①，环境公益诉讼的第一顺序原告应为公民，理由有二：其一，公众是公众利益的最好保护者。美国著名的环保团体曾就自己提起环境公民诉讼的目的声称：“如果没有公民实施之机会，我们相信环境保护将会承受灾难。尽管我们提醒政府应该履行其为生物多样性和所有环境价值受托人之义务，但是，只有公众才是最后确保公众利益之保护。”因此，在进行有关环境公害治理的制度设计时，要为公民留出充足的救济空间。当出现环境公害事件时，应当首先赋予公民（包括环保组织）提起环境公益诉讼的权利。如果公众能够且愿意维护自己的利益时，检察机关就不宜越位。其二，从人权的角度着眼，环境权是人权中生存权的一项重要内容。现代法学理论认为，权益的确立不能仅仅简单地以法律的形式对该权益予以肯认，还必须为该权益设置一套完整的救济措施，以确保该权益在受到非法侵犯时，权益所有者能够进行有效的救济，使该权益及时得到国家强制力的维护。“没有救济的权利不是权利”的基本法理启示我们，在法律赋予公民环境权的同时，必须辅之相应的救济措施，让公民能通过环境公益诉讼的方式维护自己的权利。
　　
　　不可否认，公民提起环境公益诉讼存在一些先天不足。例如，单纯由公民起诉，存在原告和被告之间事实上的不平衡，难免出现不利于公民个人的裁判结果。“在环境诉讼中，纠纷双方当事人的力量对比不平等，污染环境、破坏资源者通常是企业、公司等生产经营单位，它们往往是地方财政、税收的主要来源，和政府机关等部门关系密切，经常受地方政府的保护。”再如，由于环境公害事件具有潜伏性、间接性的特点，危害行为与危害结果之间的因果关系比较复杂，普通公民难以查清相关问题，难以有效地完成诉讼。由于公民个人提起环境公益诉讼的这些不足，如果缺乏一个机构从维护社会公益的角度出来支持公民起诉，不仅社会公共利益难以得到应有的保护，而且在一定程度上也是放纵环境违法行为，会助长环境公害事件更加猖獗。在笔者看来，检察机关是支持公民进行环境公益诉讼最好的人选，这既是检察权公共性的自然结论，也是法律的明确要求。我国《民事诉讼法》第15条的规定：“机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”检察机关具有调查取证、侦查等方面的强大优势，可以以支持起诉的身份帮助环境公益诉讼的原告提供证据，支持受害方提起环境公益诉讼，有效地解决被害方因缺乏相应的专业知识而导致举证困难的难题。
　　
　　至于检察机关以支持起诉的身份参与环境公益诉讼的范围，在笔者看来，环境公益诉讼的原告资格首先应授予公民，因为公众是公共利益的最好保护者。只要公民提起环境公益诉讼，检察机关就可以以支持起诉的身份参与诉讼。原因在于检察机关是公益的代表，有义务支持具有公益性的公益诉讼。另一方面，在公益诉讼中，相对于被告而言，处于原告地位的公民处于弱势地位，需要检察机关出庭支持诉讼。当前，我国检察机关以支持起诉的身份出庭支持环境公益诉讼的做法较为多见，并有不少成功的案例。如云南首例环境公益诉讼中，昆明市检察院就是以支持起诉的身份支持昆明市环保局起诉生猪养殖企业污染水体。
　　
　　（二）准原告人身份
　　
　　值得注意的是，环境公益诉讼本质上是一种受害人以外的“第三者”诉讼。环境公益诉讼旨在促进公益，这种诉讼的目的通常不是为了维护某个个体的权益，而是督促环境公害制造者积极采取措施保护环境，判决的效力也不局限于诉讼的当事人。正因为如此，加之由于环境公害事件的扩散性，单个受害者的受损利益较小，以致并非总有公民愿意为公共利益而抗争。为防止权利主体缺失或缺位，在赋予公民环境公益诉讼原告资格的同时，还必须授予受害者以外的第三者起诉资格，当然包括检查机关的起诉资格，以弥补公民诉讼在环境保护方面之不足。于是，在环境公益诉讼中检察机关产生了第二种身份——准原告人身份。
　　
　　检察机关作为准原告人身份参与环境公益诉讼的理论根据，要溯源于1969年美国密歇根州立大学的约瑟夫·萨克斯教授提出的两种理论：一种是环境公共财产论，另一种是公共信托论。根据公共财产论，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境资源不再是“自由财产”，而是属于全社会的“公共财产”，因而不能对其进行任意占有、支配和损害；根据公共信托理论，为了合理支配和保护公共财产，共有人委托国家来管理。为了保护国民的环境利益，国家作为全体国民的信托人必须对全体国民负责，不得疏于这种信托事务的管理，应积极对环境资源予以保护和维持。而检察机关作为国家的代表，在发现破坏生态、损害社会公共环境利益的行为时，有权利也有义务提起环境公益诉讼。但是，由于检察机关是代表国家为维护公益而起诉，不是直接受害人，与被告没有实体上的直接利害关系，因而仅是程序意义上的原告，与传统意义上的原告有较大的区别，所以只是准原告人。在环境公益诉讼中，检察机关无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利，也谈不上原被告双方在诉讼中相互协商、彼此妥协、达成调解的问题。基于这种理由，在环境公益诉讼中不能适用和解、调解等纠纷解决机制。
　　
　　（三）公益代表人身份
　　
　　众所周知，我国环境公害治理主要依靠行政执法。然而，由于行政执法人员易于被“俘获”，对被监管的公司变得过于亲密和富有同情心，以致不履行或不正确履行环境监管职责。另外，重大工程建设需要行政机关审批，此时行政机关也存在不履行或不正确履行职责、损害环境的问题。对行政机关以不作为或不正确作为的方式损害环境的行为需要通过行政诉讼予以救济，但可能因为具体的受害人，也可能因为受害人面对强大的行政机关不愿，甚至不敢起诉，导致现实中个人提起环境行政公益诉讼的案例罕见，且效果很有限。要改变这种现状，作为公共利益的维护者，检察机关有必要介入。于是，检察机关在环境公益诉讼中出现了第三种身份——公益代表人。
　　
　　关于检察机关以何种身份介入环境行政公益诉讼，学界提出了5种观点：（1）法律监督人说；（2）公益代表人说；（3）原告人说；（4）诉讼代表人说；（5）双重身份说（行政原告人和法律监督人）。[12]在笔者看来，检察机关介入环境行政公益诉讼的身份只能是公益代表人。如前所述，检察权的性质决定了，检察机关是国家利益和分散利益的代表。换言之，公益代表人是检察机关公共性质的体现。公益诉讼的“公益性”表明，这种诉讼的目的是维护公共利益，处于公益代表人的检察机关介入这种诉讼，自然是公益代表人。另外，检察机关是专门的法律监督机关，负责监督法律的统一实施，这种监督自然包括行政执法活动。可能由于政府片面强调经济发展，也可能因为环境行政执法人员被“俘获”，当环境行政执法机关放任企业破坏环境时，当环境保护行政机关对符合法定的处罚条件的行为不行使或不正确行使其职权的时候，检察机关就可以公益代表人的身份提起环境行政公益诉讼。换言之，在环境行政公益诉讼中，检察机关以公益代表人的身份提起诉讼是检察监督权的具体化。
　　
　　在检察机关作为公益代表人提起环境行政公益诉讼的情况下，检察机关应与一般诉讼当事人一样，享有原告的诉讼权利，承担原告的诉讼义务。但是，与作为准原告身份参加环境公益诉讼一样，检察机关以公益代表人的身份提起环境行政公益诉讼，也不是为了维护自己的利益，而是为了维护公益，因而对争议的客体只有依法维护的权利，无直接处分权。因此，检察机关以公益代表人身份提起环境行政公益诉讼，也不适用调解、和解等纠纷解决机制。

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