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北京地方立法工作挑战、问题及解决措施
北京地方立法工作挑战、问题及解决措施
一、引 言
地方立法作为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，不仅发挥着为一定区域内的社会、公民提供具体的、必要的行为规范的作用，更发挥着体现地方利益，指引和推动地方经济社会发展的重要作用。首都地方立法作为全国地方立法的标杆，除具有上述功能外，还具有引领国内其他地方立法的重要作用。2015 年 3 月全国人民代表大会表决通过了关于修改《立法法》的决定，《立法法》15 年来首次被修改，新修改的《立法法》要求地方立法工作进一步规范化。北京市国民经济和社会发展即将进入第 13 个五年规划时期，其中最重要的变化就是 2015 年 4 月中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，纲要的实施，将使推动京津冀地区协同发展成为我国的重大发展战略之一。在这一规划的指引下，挖掘区域发展新潜力，探索区域发展新思路，构建区域发展新模式，将成为为未来一段时间内，京津冀地区的重大战略任务。考虑到北京市经济社会发展的新形势，对北京市的地方立法工作进行深入研究，对于开创首都科学发展新局面，谱写首都法制建设新篇章，无疑具有十分重要的现实意义。
二、新形势下首都地方立法工作现状
自 2009 年 4 月以来，首都北京已陆续召开了三次立法工作会议，先后破解了"谁来组织干"、"采用什么方式干"、"立法如何引领改革"、"立法如何践行公共治理新理念"等关键性问题，三次立法工作会议清晰地勾勒出首都北京立法的未来发展脉络。进入2015 年以来，首都北京已颁布实施了三部地方性法规，分别是《北京市居家养老服务条例》、《北京市水土保持条例》以及《北京市建设工程质量条例》，作为标志性地方立法，这三部地方性法规将对新时期其他地区地方立法如何保持与时俱进提供明确而有意义的指引。截止到 2015 年 9 月底，北京市人大及其常委会颁布的现行有效的地方性法规共 144 部①。根据《立法法》第 73 条的规定，地方性法规可以分为：实施性立法、自主性立法和先行性立法三大类。
纵观北京市现行有效的 144 部地方性法规，其中自主性立法和先行性立法占大多数，这与其他省、自治区、直辖市的立法情况形成了鲜明的对比，从而说明北京市在制定地方性法规方面，创造性和自主性较强。典型的自主性立法，如 1995 年 7 月 27 日第十届人大常委通过的《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》，2010 年 12 月 23 日第十三届人大常委通过的《中关村国家自主创新示范区条例》；典型的先行性立法，如 2002 年 7 月 18 日第十一届人大常委通过的《北京市宗教事务条例》，这部条例为国务院2004 年通过的行政法规《宗教事务条例》提供了立法经验。地方立法的自主化已经同国际化、生态化、人性化一道成为地方立法的发展趋势[1].北京市作为我国的首都，全国的政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，其有相当优势在自主性立法和先行性立法上，成为地方性法规立法的典范。
目前北京市地方性法规中行政类法规数量最多，占总量的一半以上，其次是经济类法规，然后是宪法类法规，最后是民商事类法规，这与我国其他地区的地方性法规的立法结构相一致。这主要是由于法律保留原则的存在，《立法法》第 8 条规定犯罪和刑罚、民事基本制度、诉讼和仲裁制度以及基本经济制度等都属于必须由法律加以规定的事项，因此相关的地方性法规数量必然有限。北京作为我国的首都，其城市职能的实现更加倾向于发挥首都核心功能，因此地方立法的重点也必然集中在维护政治稳定、扩大民主参与以及完善城市管理等领域。
经过 35 年的实践，首都北京的地方立法工作取得了很大成绩，北京市人大及其常委会也在多年的实践中积累了较为丰富的地方立法经验，不仅在地方性立法的自主性与创造性上树立了典范，使立法机制不断创新、立法质量不断提高；也在维护法的统一性、稳定性和适应性上不断努力。北京市下一步的主要立法目标是围绕本市中心工作研究重点领域进行立法布局，使地方性法规更具针对性、实效性和可操作性，以切实解决首都经济社会发展过程中遇到的现实问题。
三、新形势下首都地方立法工作面临的主要挑战
随着经济全球化的不断发展，首都北京在建设国际化城市的过程中，也同我国的经济形势一同处于加速转型期。北京在 21 世纪之前的发展轨迹，是以全国的政治中心、文化中心、经济中心、科技创新中心为目标进行全方位发展；进入 21 世纪后，由于人口、环境等压力，北京市逐渐意识到疏散非核心首都功能的重要性。2015 年是国家"十二五规划"的收尾年，也是"十三五规划"的编制年，北京市的经济、政治形势发生了巨大变化，这为首都北京的地方立法工作带来新的挑战。
（一）可持续发展对首都立法工作的挑战
可持续发展是经济、社会、人口、资源、环境之间的协调发展，其实质是在经济发展过程中协调好各方面利益，在保持资源和环境永续利用的前提下实现经济和社会的发展。目前，北京市"十三五"规划的编制工作已经启动",十三五"时期是北京市深入落实首都城市战略定位，建设国际一流和谐宜居之都，实现北京市可持续发展的关键时期。在这段时期，北京市面临的经济社会和城市建设加速发展与人口增长、资源紧缺及生态环境质量要求逐步提高的矛盾将日益突出。为此，必须把握住可持续发展这一核心，按照科学发展观的要求，综合考虑北京市可持续发展的现状，通过地方立法的形式，将建设生态健康城市的思想贯穿于地方法律法规的各个方面，促进北京市的可持续发展。
党的十八届三中全会认真研究了全面深化改革的重大问题，对首都北京而言，地方立法不仅要与首都发展的全局相适应，更要与全面深化改革的新形势相适应，从迫切需要解决的实际问题出发，充分发挥立法对当前全面深化改革的推动和保障作用。北京市人大常委指出首都地方立法工作要为北京市创新驱动、转型发展提供法律依据和制度保证，不断优化立法结构，合理配置立法资源，使促进北京市经济社会可持续发展与完善首都城市战略功能有机协调，以解决首都转型发展过程中面临的突出问题。
（二）京津冀协同发展对首都立法工作的挑战
《京津冀协同发展规划纲要》的提出对京津冀三省市而言具有里程碑意义，是三省市全面加快经济社会发展的重大历史机遇。但京津冀协同发展仍然面临着经济结构转型、产业升级转移、生态环境保护等诸多问题。京津冀虽具有共同的地缘优势，但差异性明显。
从区域发展的历史经验和城市群发展的基本规律来看，区域协同发展首先需要满足三个条件：一是在同一个系统内，需有统一的部署、统一的市场和统一的秩序；二是在区域的发展中市场应发挥主导作用，市场配置资源；三是在区域内有共同遵守的制度和规则，共同的法治理念在区域内得到认同。目前从京津冀协同发展的现状来看，如何打破地方行政壁垒形成统一的系统，如何防止由于行政主导强于市场作用而导致的市场配置资源的有效性不足，如何避免制度规则缺失导致区域协同发展的混乱和无序，都需要法治的引导与保障。如何通过立法协调京津冀协同发展过程中不同主体的利益也是首都地方立法工作面临的一个重大问题。京津冀协同发展究竟应该是制定统一适用于京津冀区域的法律制度？还是不同地方分别立法，并建立立法协调机制？如何通过立法保证首都政策能够得到其他协同发展地方的配合？这些问题都给首都地方立法工作提出了挑战。加强京津冀地区立法工作的协同，不仅是当前推动京津冀地区协同发展的迫切需要，更是提高区域地方立法工作实效、集合区域立法资源优势的现实需求。
（三）"城市病"的治理对首都立法工作的挑战
城市病是指在大力推进新型城镇化和新型工业化的大背景下，由于大量人口和经济活动向城市集聚，所造成的城市人口膨胀、交通拥堵、环境破坏、房价高涨等种种弊病的统称。它不仅给生活在城市的人们带来烦恼和不便，也对城市的经济社会健康发展产生了负面作用。北京城市病症最突出的问题就是雾霾和交通拥堵。在过去几年，北京市针对大气污染、交通拥堵和高房价陆续出台了一大批号称史上最严厉的管制政策，力图对"城市病"下猛药治理，但效果差强人意。
根据国外的治理经验表明，城市病的治理，不是一朝一夕的工作，它需要分别从宏观层面、微观层面，考量近期目标和远期目标，综合运用行政、经济和法律等多种手段来进行综合治理。行政手段和经济手段只能在一定范围、一定条件下运用并发挥作用，而法律手段则是保证地方改革、经济社会发展与稳定的终极手段。
破解首都"城市病"难题，必须大力加强首都法制建设，通过制定科学合理的地方性法规来不断完善首都地方法制环境，确保城市管理的各个环节都能有法可依、有章可循。目前，首都地方立法工作面临的主要挑战便是如何使城市治理的法律手段与经济手段、行政手段相协调，搞好城市战略部署和基本制度框架设计，如何运用法治思维，实现城市治理能力和治理体系的现代化，为首都的"城市病"治理提供法制保障。
四、新形势下首都地方立法工作中存在的主要问题
经过 35 年的努力，北京市地方立法工作已经取得了不小的成就，为城市发展提供了重要的法律保障和依据，但同时仍旧存在一些问题，主要表现在以下两个方面。
（一）难以完全了解首都地方发展的现实需求，对首都特色的把握不够充分
地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准[2].一般情况下，在不违背上位法法律规定的前提下，地方立法越凸显"地方特色",该地方立法就越具有可操作性和实效性。早在 80 年代，我国许多法律工作者便已提出地方立法要体现地方特色的主张，但这一阶段仅停留在理论的探讨上，并没有实践支撑。2002 年全国人大常委会工作报告就"地方特色"做了明确规定，"地方特色"是指"从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革、发展、稳定工作起到促进和保障作用"[3].自此之后，我国各地都在力图使地方立法体现"地方特色"上进行了积极有效的探索，北京市人大及其常委会也和全国各地人大及其常委会一样，试图通过增强"地方特色"来提高地方立法的质量。
北京作为我国的首都，城镇化程度高，人口密集，自然、人文地理要素多元，城市生态、资源分配、交通用地等情况十分复杂。特别是近年来，在社会转型的大背景下，首都及其周边地区经济社会发展的大环境变化很快，立法部门往往难以及时的、全面的了解首都发展的实际需求，这在立法上的直接体现就是对地方特色把握不够充分。实践中许多实施性立法"照抄照搬"上位法，法律的原则性规定依旧无法适用于地方的实际情况，造成了大量实施性立法的闲置。在自主性立法与先行性立法中则存在凑数的嫌疑，许多法规过于强调体系性，追求大而全，条文存在的目的不是在于运用而是在于法律体系的完备，这不仅造成了立法资源的浪费，也使原本清晰明了的法规变得复杂难懂。北京作为我国的首都，"首都"应该成为北京地方立法中的最大特色，而如何把握好"首都特色"的具体内涵，则需要立法部门立足于北京的实际情况，综合考量首都立法的示范作用以及对周边地区的实际影响。只有使立法真正体现"首都特色",才能使立法满足首都发展的实际需求，才能解决城市发展中的现实问题。
（二） 首都地方立法工作的科学化和民主化程度有待进一步提高
党的十八届四中全会提出，要完善中国特色社会主义法律体系，最根本的途径就在于不断推进科学立法与民主立法。只有建立起科学与民主的立法机制，才能最终实现良法善治。科学立法的核心在于立法要尊重和体现社会发展的客观规律、法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律。民主立法的核心在于立法要充分保障和实现人民民主，一切依靠人民、为了人民，使立法真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。
近几年，北京市人大及其常委会在深入推进科学立法、民主立法上进行了不懈的探索，立法的科学化及民主化程度均有所提高，但由于首都行政管理体制与城市管理方式都处于改革的进程中，立法工作中难免存在部门利益和行政管理思维的影响，这在一定程度上影响了首都地方科学立法和民主立法的深入推进。当前，在北京市全面深化司法改革还没有到位的情况下，仍然存在着从政府部门工作角度出发的立法，立法并不是出于反映人民的意愿，而是出于政府管理工作的需要，通过立法为政府推动管理工作提供法律依据，这导致立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，人民群众的立法意愿反映和对立法程序的有序参与均有待进一步加强。法律只有实事求是、与时俱进，才具有生命力和创造力，然而在实践中，首都地方立法并没有完全把握住这一准则，在地方性法规中仍然存在许多落后的法律规定，这些规定不能根据客观形势和上位法的变化而变化，有些重点领域的立法迟迟没能出台，无法满足社会发展的实际需要，这就造成地方性法规在解决地方实际问题上有效性不足。
首都地方立法部门必须要在总结过往立法经验的基础上，不断提高地方立法的民主化和科学化程度，以科学严谨的态度，广泛听取、认真对待社会各方面的意见和诉求，及时废止和修改那些已经不能适应社会发展规律的规则，根据社会发展的实际情况及时制定新的规则，努力使每一项立法都能体现和尊重人民的主体地位。
五、解决新形势下首都地方立法工作中存在的问题的对策
"不抵触、有特色、可操作"这一由江苏省人大常委会最先提出的"九字"原则，道出了地方立法的精髓。"不抵触"是地方立法的一项基本原则，"有特色"是地方立法的灵魂[4],"可操作"则是地方立法的本质要求。面对新形势，继续探索建立和完善首都地区科学立法与民主立法相统一的立法工作机制，增强地方立法的针对性、实效性和可操作性，意义重大。
（一）明确首都地方立法的基本原则
北京市的地方性法规作为构造我国特色社会主义法律体系的子系统，不仅不能游离于国家的宏观法制环境之外，更不能脱离北京市的法治现状。基于此，北京市的地方立法原则应当既包括《立法法》规定的一般原则，也包括体现"首都特色"的地方性原则。根据《立法法》的规定，宪法原则、法制统一原则、民主原则以及科学原则，是地方立法所应遵循的一般原则。
除此之外，由于北京市的特殊地位，地方立法部门在立法时还应坚持突出地方特色原则和地方立法适度原则。这要求立法部门在进行地方立法时要充分把握首都地区的特殊性，根据首都地区现实发展的实际情况，合理安排立法规划，切实增强立法的可行性和可操作性，坚决杜绝一切随意立法和立法失准的可能，保证立法符合法治的目标和精神。
（二）明确首都地方立法权限
立法权作为国家权力的重要组成部分，范围如果不确定，就可能甚至必然出现专制的局面。对于地方立法而言，明确立法权限的根本意义在于，确保地方立法权限严格限制在应有的范围之内，既不越权，也不缺位。立法权限划分的实质是利益、资源的分配与责任的确定[5].由于《京津冀协同发展规划纲要》的提出，如果今后首都地方性法规的效力仅仅适用于北京地区，可能难以完全满足京津冀协同发展的现实需求，这就需要考虑首都立法权限的适度扩张问题，不断加强首都地方立法部门与天津市、河北省地方立法部门之间的协调工作，建立相应的协调立法机制。此外，首都地方立法权限的划分应严格以《立法法》为依据，在正确把握北京市人大与北京市人大常委会之间的关系的基础上，逐渐改变北京市人大常委会包揽地方立法的局面，自觉将重大的地方性法规交由人大制定，充分发挥北京市人大在地方立法中的应有作用。
（三）创新首都地方立法机制
科学的立法机制是确保地方立法质量的重要保障。
1.完善立法前期选项工作机制。立法选项是立法的前提，立法选项科学与否直接影响立法的整体质量[6].故建议在立法前期选项工作中全面引入立法项目建议征集制，多渠道收集社会各方面的立法建议，充分发扬民主、汇集民智、体现民意，不断拓宽公民参与地方立法的渠道，使立法项目建议工作公开化、常态化。
2.加强法规立项论证工作。即在法规起草前，就引入理论界、实务界的专家学者就立法的合法性、必要性和可行性，主要制度设计，立法的预期效果等进行充分论证，在充分论证的基础上再确定法规该不该立和怎么立的问题，从立法源头上切实提高立法选项的科学性。重要的地方性法规项目还可以考虑引入全民论证制度，借助报纸、互联网、电视等媒体将重要的地方性法规公之于众，广泛征求人民群众的意见，充分保障人民群众的立项参与权。
3.开展法规预案研究工作。即在直接进入立法程序的条件尚不充分的情况下，可先借助高校、研究院等科研机构对立法进行前期研究，形成法规预案，待立法条件成熟后再纳入立法计划。北京市科研院校众多，具有得天独厚的立法资源优势，北京市人大应当充分利用这一优势，将一些敏感问题、重大问题先委托给专家学者进行前期预案研究。2015 年 6 月 1 日开始施行的《北京市控制吸烟条例》已经引入了法规预案研究机制，今后北京市人大应将这一机制变为立法的常态机制。
（四）完善首都地方立法程序
在首都地方立法程序方面，应切实增强立法的科学化和民主化。
1.完善首都地方立法规划编制程序，由"问题引导立法".立法要直面地方矛盾，根据首都经济社会发展过程中出现的实际问题，提出有针对性的立法项目，反过来通过立法解决实际问题。"问题引导立法"的核心在于地方存在什么问题就解决什么问题，所解决的问题是地方突出的而中央立法所不宜解决的问题。通过建立这种立法规划编制程序，使"所立之法"真正成为"所需之法",切实增强首都地方立法的针对性和可操作性。立法规划的调整和变更程序也必须程序化、规范化。
2.完善首都地方立法由法案到法的程序，保证从法案的提出到最后颁布的整个过程的透明性，确保立法程序的每一过程都能够被社会外界看得见的方式进行，充分调动公民的参与热情。在首都地方立法过程中，立法机关已经十分注重调动公众参与，但是目前对公众意见的处理机制还有待进一步完善。尽管北京市的城市化水平已经比较高，但是城乡差别依然存在，因此立法机关还应对地方立法工作中不同参与人群的参与模式进行区分。此外，在法案的编制过程中，立法机关应充分发挥首都的人才智力优势，借助专家学者的技术支持，不断提高首都地方立法的科学化水平。
3. 完善首都地方立法后评估工作，通过实地调研、问卷调查、专家评估、个案分析等方式，对法律规定、法律执行效果、社会对法律的满意度以及法律与法规之间的衔接性等问题进行分析、论证，及时发现地方法律体系中存在的漏洞并进行相应的修改完善，从而最大限度的提高地方立法的质量和水平。作为"二次立法"的立法后评估，在未来一段时间内，将会成为我国立法工作的重点，而北京作为我国的首都，应当率先在全国范围内树立起立法后评估的典范，通过不断完善立法后评估的标准、程序和方法等内容，为提高地方立法质量积累经验。
首都北京的地方性立法，不仅是中国特色社会主义法律体系的一个重要子系统，更是我国其他省、自治区、直辖市地方立法的一面旗帜。当前形势下，北京市地方立法工作如何适应社会转型时期的经济社会发展和法治建设的更高要求，如何凸显首都特色，适应京津冀协同发展的需要，已经成为了立法者亟待解决的新课题。
参考文献：
[1]崔卓兰，赫然。中国地方立法研究[M].长春：东北师范大学出版社，2006.331.
[2] 唐莹莹，陈星言。北京市地方立法特色及实现路径[J].新视野，2012,（05）：77-80.
[3] 唐莹莹，陈星言。北京市地方立法特色及实现路径[J].新视野，2012,（05）：77-80.
[4] 王勇。 如何体现地方立法特色 ----甘肃省地方性法规及规章立法质量评价随感[J].人大研究，2008,（09）：36-38.
[5] 周英。我国地方立法权限研究[D].北京：中国政法大学硕士学位论文，2004.15.
[6] 张引。 在新的起点上加强和改进首都地方立法工作[J].北京人大，2011,（05）：24-27.
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