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新型农民合作经济组织产生与发展的制度经济学分析
新型农民合作经济组织产生与发展的制度经济学分析朱晓东
在农业市场化、国际化深入发展的情况下，我国农业以农户小规模经营为基本特征的制度安排显然已不能适应竞争的要求。为了有效增加农民收入和应对WTO的挑战，需要构建与新的环境相适应的组织制度。这一点，已成为人们的共识，也引起了国家的重视。目前，《农民合作经济组织法》已经列人十届全国人大常委会立法规划。
本文所指的“新型农民合作经济组织”是指改革开放后我国农村中由农民所组建、具有“专业技术协会”、“专业研究会”、“专业合作组织”等称谓、不同程度地为农民提供产前、产中和产后服务的组织，[1]之所以称为“新型”是相对于建国初期的农业合作化运动而言的。
1980年，几乎与改革开放的进程同步，中国出现了第一个农村专业技术协会。从此，一种崭新农业经营组织形式在中国大地悄然兴起，并以各种不同的形式蓬勃发展起来。据农业部门统计，到2004年为止，中国农村有各类合作经济组织140多万个。对于其中规模较大、管理较好、活动比较规范的，据农业部2004年初提供的材料，全国30个省区市（不含西藏）共有95330个，会员1150多万人[2]。这种新型农民合作经济组织，以家庭承包经营和农民自愿为基础，按照“民办、民管、民受益”的原则，组织农民共同从事农产品的生产、加工、储藏和销售，为农民提供产前、产中和产后的各种服务，在提高农业的经济效益，增加农民收人，促进农村产业结构调整中发挥了积极作用。
但与此同时，由于受农民的文化素质、资金实力，以及外部制度环境等因素的制约，农民合作经济组织在发展中也遇到了一些难以克服的障碍，产生了许多问题，影响了其健康发展和作用的充分发挥。本文试用新制度经济学的观点探讨一下我国新型农民合作经济组织制度产生和发展模式选择。
一、对制度经济学的有关概念的界定和说明
中国新型农民合作经济组织，是一场深刻的农业制度变迁，一直为社会科学界学者所观注，特别是在《农民合作经济组织法》已经列人十届全国人大常委会立法规划之后，又成为一个热点问题。因此，用制度经济学理论分析农民合作制度的变迁极其绩效是有现实意义的。为此，我们有必要对制度经济学的有关概念进行说明和界定。
关于制度，舒尔茨（T.W.Schultz）将其定义为“管束人们行为的一系列规则”。这一定义已为研究制度的学者所接受。诺斯进一步界定说，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范；它旨在约束主体福利和效用最大化利益的个人行为。
在把制度作为影响经济发展的内变力量，放弃不确定性、交易费用都不存在的假定之后，借助经济人假设和意识形态等理论来分析经济行为的制度变迁理论，就把经济学真正和现实衔接起来了。
最着名的制度变迁模型是诺斯提出来的。它假定：制度变迁的诱致性因素在于主体获得最大的潜在利润，即在已有的制度安排中无法实现的外部利润，如规模经济、风险降低和转移、外部经济内部化、交易费用的降低和转移等带来的收益。要获得这一部分收益，就需要不断实施制度创新，达到帕累托最优的制度均衡状态。
因为创新的行为主体和决策的行为主体都要在制度变迁中的收益大于成本，换句话说，就是在制度变迁的“边际收益=边际成本”的情况下实施创新，因为需要时间进行判断，需要时间达成一致同意，况且还受认识和组织、发明、菜单选择、启动时间的影响，制度的创新便只能是一个供给滞后的状态。供求不平衡诱致人们去学习和认识新的潜在利润，从而在边干边学中实施后续的制度创新。这样，制度创新与变迁将是渐进性的。
林毅夫将潜在利润看作是制度不均衡时的获利机会，认为这会自发地诱使行为主体在收益与成本的比较之后，通过需要费用的谈判过程，达成一致同意。加上搭便车的问题，诱导性变迁是一个持续的制度不均衡和制度短缺过程。
为了弥补制度的供给不足，加上国家生产“制度安排”这种公共产品具有优势，制度供给就成了国家的基本功能之一。但是因为国家只有在“预期边际收益=预期边际费用”的情况下才能实施创新，而国家的制度创新中还有非经济因素，这就使国家并不能仅仅通过制度法令引起强制性制度变迁，就建立符合农民合作经济组织需要的那些制度安排（如建国初期的合作化运动），“政策失败就成了不可避免的现象。
可以说林毅夫的诱导性制度变迁和强制性制度变迁模型修正了诺斯制度变迁的一般模型。所以，关于制度变迁的理论模型，我们不妨称之为诺斯——林毅夫模型。[3]
据此，本文首先分析了新型农民合作经济组织制度演进的主要诱因，然后对新型农村合作经济组织收益和成本进行了经济学分析，在此基础上提出强制性和诱致性道路相结合是我国发展农村合作组织的最佳途径的观点，并对具体的组织模式提出了自己的观点
二、新型农民合作经济组织制度产生的主要诱因
诱致性制度变迁理论认为：制度变迁来自个人理性，正是个人的理性导致了对制度变迁的需求；同时个人的理性行为受有关知识的制约，而有关知识的有效的供给，也就是制度变迁的供给。因此，实行家庭承包制后，农民对于社会化服务的需求，反映了他们对于制度创新的需求，而对于市场经济和合作经济组织的重新认识，就成为制度创新的供给。
家庭承包制相对于人民公社体制是一种新的制度安排，是一种由企业（人民公社）内部分工来实现纵向一体化生产的组织制度，转向由农户独自完成纵向一体化生产的组织制度安排。因此，实行家庭承包制后，农户作为独立的生产经营单位，必须独自解决产前、产中和产后各个环节的各种问题。德姆塞茨指出，如果万事不求人的纵向一体化企业，做不到以平均最低成本生产同样数量的产品，就要承担生产无效率的后果。市场规模的扩大，可以使企业避免这种无效率，办法就是把纵向生产的不同阶段分成独立的行业，每个行业都有专业分工的企业，每个企业的人员和规模都根据主要生产阶段的规模经济标准而定。所以，建立在农民家庭经营基础上的市场经济发展，导致了他们对于社会化服务的制度需求，并由此产生了农业社会化服务体系的制度供给。
十一届三中全会以后，我国实行了家庭联产承包责任制的土地政策，把土地按人口进行“均包”，从而形成了一家一户的小型土地经营格局。这种以家庭为单位的经营体制，虽然在初期激发了劳动者的积极性，并有效地节约了监督费用，但是随着农业的发展和农产品市场化、国际化进程的加快，越来越显示出其效率低下、交易成本过高的弊端。
交易成本主要包括获取市场信息和谈判、履约的成本。小规模经营交易成本过高的原因主要在于两个方面。首先，由于市场化的不断发展，生产活动越来越变成社会的活动，信息成本也越来越具有交易成本的性质。对农户而言，信息成本主要指进行市场调查以获取各类农产品、生产资料、技术等的价格和质量的信息，以及寻找潜在的买者和卖者，获得与他们的行为有关的各种信息所付出的成本。由于农村居民居住比较分散，交通和通讯也比较不便，要获得真实、完整的信息，就要花费较高的交通、通讯、时间、精力等成本。其次，随着信用经济的逐步建立，农民和外界的交往也越来越依靠法律的手段。交易成本中的谈判、履约成本主要包括讨价还价过程，起草、讨论、确定交易合同过程，监督合同执行过程，以及在合同另一方未履行时要求赔偿的过程等[4]。我国分散的小农户因为缺乏有力的组织，文化素质较低，法律意识淡薄，法律知识欠缺，且实力相对弱小，在社会阶层中属于弱势群体，所以，在谈判过程中容易处于不利地位，付出较高成本却难以抵御各方对自身利益的侵害。
由于要负担过高的交易费用，农业小规模经营这样一种制度安排就显得效率低下。这也是我国在1980年，几乎与改革开放的进程同步，就出现了第一个农村专业技术协会的主要原因。诺斯指出：如果一种制度安排还存在潜在利润的话，就意味着这种制度安排没有达到帕累托最优，因而处于一种非均衡状态。制度非均衡的出现，意味着出现了制度变迁的客观必然性和基本动力。他进一步指出，制度变迁的诱致因素，在于经济主体期望获得最大的潜在利润，即希望通过制度创新来获得在已有制度安排中所无法取得的潜在利润[5]。为了改变经营效率低下的状态，农民作为小规模经营体制的经济主体，就有强烈的愿望把自身组织起来，形成一种合作型的经济组织制度，这是小规模经营进行制度变迁的主要诱因。
三、新型农村合作经济组织制度产生的收益成本分析
所谓新型农村合作经济组织，是这样一种正式制度安排：在激烈的竞争中，非公司的农户为了提高自己的群体竞争能力而自愿结合起来形成产权完全归其成员所有或控制的经济共同体组织。这是一种非市场意义的契约型经济组织，对内主要为其成员提供服务，对外以法人资格开展经营活动，履行普通经济法人的权力和义务[6]。这种合作经济组织之所以能成为制度变迁的目标取向，在于其潜在的收益——成本对比关系。
（一）建立农村合作经济组织的经济收益分析
1、建立农村经济合作组织的收益主要在于农户与农户、农户与厂商、农户与政府进行交易时，能有效地降低其交易费用。我们知道交易费用与交易次数成正比。现在假设有X个农户，都需要到Y个市场去购买农产品或销售农产品一次，则交易次数：
N1=f1（X，Y）=X×Y
如果在农户和市场之间建立一个农村合作经济组织，则首先合作经济组织与X个农户进行X次交易，然后合作经济组织再与Y个市场进行Y次交易，则交易次数[7]：
N2=f2（X，Y）=X+Y
显然，当X>2，Y>2时，N2即经过农合组织的交易次数总是小于农户单独交易的总次数。因此，农村合作经济组织是有效率的。随着X、Y的增大，参与交易的农户越多，交易的市场越复杂，农村合作经济组织作为市场机制的替代物节约交易费用的成效就越明显。
2。建立农村合作经济组织的收益还体现在谈判能力的提高上。作为个体的农民在谈判过程中容易处于不利地位，受到各方势力对自身利益的侵蚀。而农村经济合作组织作为一个比较强势的整体参与谈判时，既可以改变以往只能作价格被动接受者这一不公平的角色，增加讨价还价的能力，也可以通过由自己培养的或到社会上聘请的专业法律人才，运用法律武器反对在合同执行过程中不公正、不合法的行为，以维护自身的权益。而且，作为市场经济发展和农业发展的必然产物，农村合作经济组织在政府和农户之间具有多层联合体的特点，起着联系、沟通、反映情况的作用，成为政府制定、实施农村政策的载体。随着其规模的扩大，对政府施加影响的能力加强，政府就会更加重视它在市场竞争中的利益和作用。
3.建立农村合作经济组织的收益还体现在可以获得政府质量较高的服务。政府作为一个理性的政治实体，为追求政治支持的最大化和财政收入的最大化，必然要综合考虑社会各利益集团对它的损益影响，尤其是充分考虑某些强势集团的利益要求和对它的态度。分散的、单个小农户在政府这个庞然大物面前表现得束手无策和无足轻重，他们要想挤进政府决策的谈判圈，独立自主地与社会其它利益集团进行平等的讨价还价，是很困难的。而农户组成合作经济组织后，随着其规模的扩大，就会形成一个强势集团，合作经济组织就有可能挤进政府的决策圈。政府在制定和选择政策时，就有可能考虑合作经济组织的利益。另外，当两个势力相差不大的利益集团产生利益冲突时，为避免两败俱伤，它们很有可能坐下来谈判，互相妥协和让步以解决矛盾冲突。而当势力严重不对等的两个利益集团发生利益冲突时，就几乎没有可能坐下来谈判，弱势集团就倾向于用暴力来与强势集团抗争。
4.建立农业合作经济组织的收益还体现在能有效地减少或避免各种农业经营风险。随着市场取向改革的不断深化，分散的农业生产单位和大市场之间的矛盾逐渐突出，一家一户的小生产很难逾越自然风险和市场风险，往往导致再生产的中断，经常出现一哄而上、又一哄而下的局面，使农业生产发生大起大伏的周期性变动，给国民经济也给农民自身带来了损失。建立农村合作经济组织，就可以有效地化解各种自然风险和市场风险对农业生产的侵蚀。首先，合作经济组织联合千家万户闯市场，可以改变一家一户由于经营规模小、信息不对称、自我素质低、谈判地位差的局面，由合作经济组织出面和市场以上收益都是已有的制度安排即家庭联产承包责任制中无法实现的外部利润，是规模经济、风险降低和转移、外部经济内部化、交易费用的降低和转移等带来的收益。要获得这一部分收益，就需要不断实施制度创新，达到帕累托最优的制度均衡状态。联接，农户按合作经济组织分工进行生产加工，发挥合作优势，大大降低盲目性，从而减少风险。其次可以抵御自然风险、自然灾害、突发事件等对业生产者、经营者造成的重大损失，农村合作经济组织是成员之间的互助合作，一方有难，八方支援，即使遇到各种自然灾害，也能通过相互帮助，尽快恢复生产，有效减轻灾害程度。再次可以减少技术风险。农产品的市场竞争日益激烈，农产品科技含量成为农产品市场竞争力的关键，而每项新技术的采用都伴随着一定的风险，技术实施成功与否、成效如何等受到技术本身的适用性以及推广者、使用者的技术素质等多重因素影响，农村合作经济组织能有效地提高技术普及的广度和深度，尽量避免技术的失败，最大限度地发挥新技术所具有的增产增效潜力。
（二）建立农村合作经济组织的成本分析
建立农村合作经济组织能有效降低农户的交易成本，但是它同时又面临自身内部合作交易成本的问题。
1、组织成本。依据新制度经济学我们知道，组织成本可以划分为两大部分：一个部分是有着共同利益目标函数的农户之间，在寻求合作过程中所发生的组织成本，包括事前的信息联络、签订契约和制定规章等各项工作中所花费的成本。比如，果农在组织果农协会的过程中，从开始的信息联络，到组织果农开会讨论，到制定协会章程，再到与政府进行限额的交易寻找保护和取得合法地位等，都需要支付费用，这些费用就是果农在联合过程中的组织成本；另一部分组织成本是已经建立起来的合作组织要保持正常运转，维护良好的合作效率，所需要支付的费用。这些费用包括团体成员之间互通信息的费用、团体机构日常工作费用、监督团体成员违约为并对之实施约束的费用，等等。比如，果农协会组建后，就需要定期或不定期地组织果农开会，互相沟通市场信息，集中科技培训，组织果品贮藏、销售等等。开展这些工作所需要支付的费用，就构成了这个果农协会保持正常运转和提高运作效率的组织成本。上述组织成本是影响农村合作经济组织规模扩大的一个主要原因。
2、维护其有效运转的成本。农村合作经济组织建立后要保持其正常运转，维护良好的合作效率，包括团体成员之间互通信息、团体机构开展日常工作、监督团体成员违约行为并对之实行约束等也要承担很高的费用。
3、内部合作成本。农村合作经济组织是一种公共产品，具有较强的正外部性，排他性特征不明显，“搭便车”现象严重，农村合作经济组织的规模越大，组织中的成员越多，“搭便车”者也就越多。
这些成本即是：林毅夫提出的诱导性变迁的缺陷即“诱导性制度变迁是一个持续的制度不均衡和制度短缺过程。”
（三）建立农村合作经济组织的收益——成本分析
前面已经分析，建立农村合作经济组织的收益主要是降低交易费用和提高谈判能力，成本主要在于组建并维护组织的有效运转。那么，其收益和成本相比，孰大孰小呢？这就要考虑其组织规模的问题。
在农民合作经济组织的运行过程中，随着其规模的不断扩大，它的边际交易费用就会越来越小，每个农户所承担的平均交易费用也会随之降低，从而吸引更多的农户加入，这就促使其组织规模进一步扩大，直至其收益大于成本。因而农民合作经济组织得以确立。但是，随着组织规模的扩大，它对内部成员的管理和监督也会越来越困难，导致其边际组织成本不断增加。当组织规模扩大到一定程度，组织成本甚至可以昂贵到使组织无法有效运作的程度，出现了成本大于收益的状况，从而否定了农合组织存在的合理性基础。因此，农村合作经济组织能否存在和发展，从理论上主要取决于与组织类型相联系的组织规模的大小，其最佳规模处于边际交易费用等于边际组织成本的临界点上[4]。
当然在运作过程中，由于现实情况非常复杂，要找到这个临界点是一件很困难的事情，但是它一定存在。这是需要我们在理论和实践中进一步努力探索的问题。
四、强制性制度变迁和诱致性制度变迁道路相结合是我国发展农村合作组织的最佳途径
建立农村合作经济组织面对着收益和成本的双重影响，如何增加其收益，降低其成本就是我们所应重点考虑的问题。由于提高收益属于实践中操作性很强的因素，这里就不展开讨论。我们主要分析的是，为了尽可能降低组织内部合作的成本，如何正确选择农户合作的途径，即制度变迁过程中的路径选择问题。我国在1950年代以来，由国家推行的农村合作化运动走的是一条强制性制度变迁的路径。历史经验已经证明，虽然从方向上组织个体农民走合作化道路是正确的，但采取由国家强制实施的、运动化的方式来搞合作化，严重违背了自愿互利原则，违背了经济规律[8]。所以说，虽然强制性农村合作化路径可以降低农民合作的组织成本，但是由于它以国家和政府的意志为主导，难免违背农民自己的利益和要求，事实上难以取得满意的结果。诱致性农村合作化路径以农民为主体。在选择合作化组织时，由于农民是自愿的，目的是十分清晰的，就是为了降低交易费用，提高谈判地位甚至获得某种垄断意义的好处。因此，一般来说，选择诱致性农村合作化路径最符合农民群体自身的利益要求。但是我们也应看到，在小规模农户占主导地位的农村，组建农村合作经济组织是一个相当缓慢、渐进的过程，维护这个组织的有效运行也是管理者必须面对的全新课题。
新制度经济学把制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种类型。强制性制度变迁是由政府凭借其强制力组织实施的制度变迁，通过政府命令和法律的引入来实现，其主体是国家或政府；诱致性制度变迁是由个体或群体在寻找获利机会时自我倡导、组织和实施的制度变迁，它具有盈利性、自发性和渐进性的特点，其主体是个体或特定的组织。
我们明显地发现，强制性制度变迁因由国家对潜在利润实现的期望而引起，而不是初级行为主体自发地以经纪人的身份去追逐潜在的获利机会，因此其利益增加还会受到剥离。1949-1957年间国家因追求工业化所需的大量农业剩余和主流意识形态的灌注，用渐进的办法收回农民的所有权、大部分剩余控制权和剩余索取权；大公社时甚至收回了农民对生活的自主安排权利，都是强大国家运用暴力潜能剥夺初级行为主体的主要表征。
但是初级行为主体自发实施的制度创新，同样存在制度供给滞后，乃至出现现有的制度创新会因规模不经济等原因而难以实现预期收益的难题，后者明显表现在新中国成立前根据地的农业合作制度诱致性变迁中。
这说明，在中国农业合作制度变迁中，诱导性变迁易导致制度供给不足；强制变迁因忽视初级行为主体利益实现而造成的问题，表现的相当充分。
但是我们仍然看到了破解这两个问题的可能。改革开放以来的制度创新是以诱导性为主的，但这场变迁也体现了一种新趋势，即国家和初级行为主体协同配合而不是国家单方面实施制度创新。这场变迁中每一阶段，农民的首创精神在新的主流意识形态激励下，得以相当充分的勃发起来，使制度变迁得以通过初级行为主体收益增长而实现国家的目标，这在极大程度上矫正了“建国初期的合作化”制度变迁的做法，相应也必然的提高了制度创新的经济绩效：但更重要的是，国家理性的把自己作为制度创新的最终决策者，力争通过与日趋强大的初级行为主体谈判去选择并实施制度安排，由此，我们看到，一种上上下下的协同配套实施制度创新的良性发展的趋势。只是国家提供的制度安排依然不足，制度供求依然没能趋向平衡。
由于矫枉过正，国家的过分冷静，正是造成改革开放后的制度供求依然不均衡的重要原因。拿合作制度来说，国家仍然只限于承认初级行为主体的创新，却没有再创新所必需的配套制度安排：如未在与合作制度密切相关的服务管理组织与机制、法律等保障机制方面加大创新力度。这就形成了一方面制度创新只能局部推广，经济发展中所需的制度安排迟迟难以形成，没有一种制度安排可以代替基本制度；另一方面基本制度基础上的创新以远远超出基本制度所能容纳的范围，从而形成了一种制度结构的离散矛盾甚至替代，而不是系统有序的状态，这使制度创新虽然形式众多，但却远未达到其预期的经济绩效。
无论怎么说，我们认为，制度变迁已呈现出国家与初级行为主体协同创新、诱致性变迁与强制性变迁复杂互动的新格局，这正是制度供求接近均衡状态的良好开端。[9]
诺斯指出：“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。”[10]这是说制度变迁具有路径依赖的性质。一旦人们选择并走上了某一路径，就会认为这是惟一正确的路径并沿着它一直走下去，同时还会自觉不自觉地排斥其他改革路径。所以，农村合作经济组织在进行路径选择时，必须持非常谨慎的态度。
通过以上对强制性和诱制性路径优劣以及路径依赖的分析，我们可以看出两条路径都不是理想的路径，都有其自身的优势和缺陷。
农村合作经济组织制度的发展不可能走单纯的强制性制度变迁道路或诱制性制度变迁道路，因此，根据诺斯——林毅夫模型，我认为在我国发展新型农民合作经济组织应当吸纳二者的优势，摒弃二者的缺点，走一条以农民自愿为基础，政府诱导型的合作化道路。
五、确立的农民合作经济组织发展模式的建议
发展农村合作经济组织采取何种模式，这是农业经济制度创新的又一问题。从世界上其他国家和地区的成功经验看，在农村发展合作经济组织是符合市场经济规律，符合农业标准化和市场化要求的。其中比较典型的模式是台湾式的农业产销班和日本式的农协。
台湾的农业产销班是台湾生产同类农产品的农民自愿组织起来的最基层的农民合作组织。它的职能主要是农产品的共同运输、销售和生产资料的共同采购。产销班形式的农业合作，扩大了营销规模，增强了农民的议价能力，降低了运输、销售、采购的成本，提高了农业的竞争力，增加了经济效益。产销班作为过渡时态的农民合作组织有它十分重要的意义，是我国一些地区可以借鉴的模式。日本农协即农业协同组合，它集合作经济组织、行政辅助机构和政府压力团体三位于一体。这种组织形式使农协在经济和政治上都形成巨大势力，有效地维护了农民利益，同时也大大地减少了政府的社会管理成本。
日本农协是综合性的合作社组织，开展多项事业，以金融为主体，进行信用、供销、技术等综合经营[11]。同时根据需要也存在多种形式的专业经营组织。因为日本是典型的小农式生产经营模式，与我国现阶段的农业经营模式有很多相似的地方，所以我们虽然不能照抄照搬，却可以借鉴其经验。
关于我国发展农村合作经济的具体模式，需要考虑到许多复杂的现实问题。20世纪90年代以来，随着以市场取向为主的农村经济体制改革的不断深化，我国农村合作事业也在不断发展壮大，涌现出了各类新型合作经济组织，其中以专业合作经济组织较为突出。对于具体的组织模式，笔者想通过借鉴别国的成功经验，提出自己的看法。
首先，针对诱致性变迁具有渐进性的特点，我们应采取稳健的态度对待合作问题。我们要吸取上个世纪50年代的经验教训，结合我国农村发展的实际与合作经济发展根基比较薄弱这一现实，遵循事物的客观规律，寻求适合我国农合组织发展的模式。不能一哄而起、急于求成，不能强求在我国一开始就严格遵循合作社的原则去发展合作经济组织，在短时期内就创建起大规模的农村合作网络，而是要根据农村经济的发展和农民的要求循序渐进地开展合作活动和进行合作经济组织的建设。如可先发展一些小范围的专业合作社、专业技术协会等，只要能为农民带来直接利益，能提高农民的组织化程度，就可以鼓励其发展，然后再对一些典型经验进行宣传推广，以吸引农民，引导农民。
要具体情况具体对待，避免搞“一刀切”。由于我国广大农村的自然条件、经济发展水平、社会文化传统不同，因此各地合作组织的发展也必然有各自的起步基础、突破口、产业特点，有各自面临的矛盾及解决主要问题的途径，因此各地发展农合组织的模式也必然各有差异。
第二，针对诱导性变迁是一个持续的制度不均衡和制度短缺过程的缺陷，要发挥政府的积极作用。我国现阶段农业经营体制是分散的小规模家庭经营，因此巨额的投资不可能通过农户自身的积累来完成，而在很大程度上应该靠国家的财政投资和优惠的金融政策来实现。建国以来，我国农业通过“剪刀差”、高税负等形式为国民经济的恢复和发展作出了巨大的贡献。现在，“三农”问题已成为社会主义现代化建设的最大难题，加大政府扶持力度，结合合作经济的发展创造良好的外部环境，就是政府义不容辞的责任。日本的经验表明，政府强有力的支持对农协的稳步发展有着重要的作用。就我国而言，政府应切实对农业进行政策倾斜，加大对农业投入的力度。此外在信贷、税收、物资供应方面和市场准入等方面给予合作经济组织必要的优惠。如把农村信用社真正办成农民自己的银行，以解决农民发展资金不足的问题，对合作社的盈利采取免税或是低税率的政策等。
第三，进一步完善有利于发展农合组织的制度环境。(fanwen.weiyujianbao.cn)既然农民合作经济组织能够提供收益来降低社会成本、减轻社会负担，同时它又有较高的组织成本，在市场竞争中处于弱势，那么国家就有必要对其予以多方支持，而且要推进专业协会的发展，扩大其纵向一体化服务边界，国家的支持就更是必要。为此，国家既要有针对性地采取措施，降低专业协会的服务供给成本，也要对那些同一性特征明显、从而公平供给较多、组织成本较高的协会予以特殊扶持，以激励其供给更多的公平来降低社会成本。这也是降低制度发展成本（尤其是国家的经济、政策扶持成本）的一个办法。
为了形成有利于农民合作的制度环境，需要政府从意识形态上进行转变与调整，尤其要摆脱对集体经济路径的依赖，着眼于农民合作组织的长期发展，制定和完善有关农民合作制度创新的法律法规，以革除种种不利于农民合作的制度因素，有效降低合作组织制度的发展成本，增加组织创新的收益[12]。
第四，大力宣传、普及农民合作经济组织的有关知识。合作经济组织制度作为一种经济组织制度，是致力于社会的经济弱小阶层也能参与对技术进步所带来的新收入流的分割，因此合作制度与人民公社体制并无共性可言。但是，人民公社体制给我国农民产生的危害，加大了新型农民合作经济组织的组织成本。一方面，社会科学和有关专业知识的进步会降低制度发展的成本。另一方面，大力宣传、普及农民合作经济组织的有关制度知识会降低传统和习惯对农民的负面影响。
总之，我国在发展农民合作经济组织中，特别是在立法时，既要充分发挥政府的作用，又要尊重经济规律，发挥我国农民的创造性和主动性，坚持民办、民管、民受益的原则。
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