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新公共管理下公共企业改革路径及启示
新公共管理下公共企业改革路径及启示罗国爵
（陕西师范大学 政治经济学院，西安 710062）
摘 要：新公共管理运动提倡引入市场竞争机制从而达到改革公共部门的目的。公共企业作为减少政府干预浪潮指引下产生较大影响的改革群体，成为政府改革的首要目标。所以，从20世纪80年代以来，公共企业的民营化和效率一直是理论界关注的热点。
关键词：公共企业；民营化；管制
中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）02-0016-02
大多数发达国家和发展中国家，公共企业在很长一段历史时期内都是公共部门的重要组成部分，也是政府干预经济、履行其公共管理职能的一个重要手段。
一、公共企业的含义及类型
政府建立公共企业的原因众说纷纭，西方比较具有代表性观点的是里斯。他认为公共企业存在的理由有四个：“纠正”市场失灵；改变经济中的支付结构；推动中央集权的长期经济计划；经济性质由资本主义转为社会主义。
公共企业是指所有权和控股权归属于政府，并受其直接控制，以为社会提供公共产品和服务为目的的具有企业法人地位的经济实体。它向公众大规模出售商品和服务，盈利首先归其自身所有。大多数公共企业不纳入公共预算，其运作方式从本质上讲是独立的。有些观点把公共企业等同于国有企业，这是不全面的。一方面，公共企业的存在源于市场机制有缺陷，而国有企业通常存在于战争时期或经济恢复期。另一方面，国有企业的范围大于公共企业，公共企业一般局限于自然垄断行业，以及基础设施建设等非竞争领域，而国有企业既涉足非竞争领域，也涉及竞争性领域。公共企业的服务主要包括公共事业、金融服务、交通运输和农产品市场这几大类。
公共事业的服务包括供水、排水、电力、电信等，由于这些服务的提供存在网络业务性质，即通过连接住户建立网络而实现。因此，这种服务具有自然垄断的事实。由于公共企业提供的服务关系到国计民生和社会稳定，产生的社会效益较大，如果由私营企业提供可能排斥社会上一些弱势群体无力付费，而一些大众因为某些原因享受不到这种服务或出现“价格不公平”，则引发私营经济和用户的骚乱，影响社会稳定和社会公平。所以，公共事业的本质特征决定了其具有政治敏感性，出于政治因素的考虑，政府不可能与公共事业完全脱离关系，政府即使不再控制公共事业的所有权，也会通过其他途径和手段对其加以控制。
陆上交通与邮政服务在本质上与公共事业一样，也具有自然垄断和政治敏感性这两个基本特征，但不同的是他们面临着相关产业的竞争挑战，虽然直接的竞争也有存在的可能。同时在财政上，两者都趋向于入不敷出。但政府若要提高价格或削减服务，则要承担巨大的政治成本。
还有一类公共企业，他们的所有权归政府，经营活动范围主要涉及商贸领域，与私营企业在同一市场上进行直接的竞争，如银行、保险公司、航空公司等。这类公共企业在如何缩减公共部门规模方面是人们关注的焦点。
管制是公共企业的一个重要特征。公共事业在其运行中都有一种产生自然垄断的趋势，而法定垄断又常常强化了这一趋势。
二、公共企业的改革模式
公共企业在很长一段时期内推动了国民经济的发展，通过对社会提供公共产品和服务的供给，保持了社会的稳定，弥补了私人企业的缺陷。但随着社会的发展，其自身的弊端也凸显出来。相比较私营企业，公共企业存在效率低，成本高，亏损严重，技术革新滞后等弊端，究其原因，主要是因为公共企业缺乏市场竞争机制，很多企业具有垄断性质。政府对公共企业的过度干预迫使公共企业不能根据市场变化适时做出决策调整。(管理科学论文 fanwen.weiyujianbao.cn)再加上公共企业长期处于亏损状态，从而给财政预算施加更大的压力，政府要拿出大量资金对企业进行政策补贴，从而造成财政赤字，阻碍了社会经济的发展。所以公共企业民营化越来越受到关注。
所谓民营化，严格意义上来讲包括两种情况：一是指政府将公共部门的所有权出售给私人企业；一是指政府降低对公共企业持有的股份比重，放弃控股地位，或把全部股份转让给私人部门。实质是将生产经营活动从公共部门转移到私人部门。广泛意义上来说，将民营化解释为从整体上减少政府的介入更加准确，如减少生产、供给、补贴、管制等。杰克逊和普莱斯认为民营化包括一系列活动：出售公共资产；放松管制；开放国家垄断行为；引入竞争；签约外包等等。
政府实施民营化的主要目标是促进经济效益，即促进那些以公共企业提供的服务为基础的相关产业的经济职能。但这一目标显然在英国民营化改革中并没有取得成功。例如在天然气产业上的民营化就作为公共企业实施民营化的反面例子。倡导民营化的人认为，政府的角色是有限的，民营化可以促进竞争。从理论上讲，竞争对于有效生产与定价的激励作用是强有力的。处于市场竞争中的公共企业为了获得优势不得不改进技术，降低成本，提高自身效率。而公共企业一旦处于竞争之中，就必须以消费者需求为导向，重视消费者的偏好。通过出售企业或者放松管制的途径可以引入竞争，但只有当一个企业已经处于竞争环境时，出售资产才能强化竞争；如果政府只是出售一个垄断性企业，而又丝毫不放松管制，那么促进竞争就变得毫无意义。所以，只有在引入竞争的同时放松管制，建立起有效的竞争机制，才能使出售公共企业资产有意义。
实践证明，并不是所有公共企业都可以进行民营化改革，对银行、保险公司、航空公司、石油公司、烟酒公司等这类政府所有的商贸企业以及电力、电信领域实行民营化，引入市场竞争机制的同时放松管制，这些公共企业就会在市场规律运行下努力降低成本，提高其自身效率，从而促进整个国民经济的发展。但对一些关系到国计民生领域的公共企业，由于耗资大、建设周期长、资金回收慢，私人成本是无法承担或承办的，对其进行民营化还有许多限制。对于一些财政上入不敷出、亏损严重的公共企业，在其工作的工人因为工作条件差、报酬低，本来心有不满，政府若再对这些公共企业实行民营化，迫使工人担心失业而阻碍和反对民营化，甚至因为公共企业具有政治敏感性的特征演变为一个政治问题，则会影响社会的稳定。因此，政府便陷入了一个两难的境地，一方面某些公共企业经营不善，财政上入不敷出时需要政府给予补贴和扶持，对政府财政预算增加了负担，但迫于公众的压力，政府又急于想摆脱这种状况；另一方面，公共企业又不能随意提高价格或削减服务，因为会引发无力付费弱势群体的不满，则政府要付出巨大的政治代价。
公共企业由于其具有“公共性”的基本性质，经常被要求促进“公共利益”，而不是仅仅像私营企业那样把追求利益最大化作为首要目标。公共企业是特殊的具有公共性的经济实体，他所从事的经营活动或提供的产品和服务，要保证公共利益的实现，要使公共企业既能发挥公共作用，又具有私营部门的效率和效益。就必须建立有效的责任机制。
促进公共企业的改革势在必行。要想使公共企业提高效率，保证社会公共物品和服务的供给，将其公共效益发挥到最大，政府就要放松对公共企业的管制，实行政企分开。政府要合理界定政府经济职能与国有资产所有者职能，从而建立起适应市场经济的政府与企业的新型关系。随着新公共管理运动的发展，传统公共行政模式逐渐被公共管理模式取代，公共企业的改革是顺应历史潮流的。我们关注的焦点是公共企业民营化后，如何通过放松管制，引入竞争，打破自然垄断等。使其既能提高公共企业的生产效率，又能提高其经济收入。从而使公共企业和私营企业一样有效，对整个社会经济的发展起到一定的促进作用。
三、对我国公共企业改革的一点启示
民营化作为公共企业改革的一种手段，在我国政府决策中越来越受到重视和采纳。虽然西方国家公共企业改革的经验给了我国一些启示，但我们不能完全照搬，我们必须从我国的国情和实际出发，在借鉴西方各国经验的同时，寻求一条适合我国公共企业快速发展的路子。
1.加强立法，保障公共企业改革的法制环境
政府要制定适合市场机制运行规律的法律法规，确定其法律地位，为公共企业和私人企业提供一个公平的竞争环境，迫使其提高效率以适应市场经济规律的运行，以便更多地向公众提供公共产品和服务。以英国为例，1989年英国颁布《自来水法》，建立水务办公室和国家江河管理局，并允许10个地区的自来水公司实行民营化。英国在公共企业民营化上进行立法，使之具有了相应的法律依据和实施程序。如果没有法律依据，企业在市场上从事的交易行为就不会得到有效保障，从而影响市场的正常运行。
2.实现政企分开，消除行政垄断
要明确政府是制度的供给者，要合理界定政府的经济职能与国有资产所有者职能。政府要有效减少和避免对公共企业决策过程和生产经营活动的直接干预，减少决策审批程序，要遵守市场规律和机制，允许企业自主经营，避免公共企业生产经营的目标随着政府政策做出调整，使企业真正成为市场经济的主体。
3.适当引入竞争机制，拓宽筹资渠道
对于一些公共企业，如铁路、交通等，为了满足日益扩大的市场需求，解决供不应求的矛盾，政府要想其加快发展，就要拓宽其筹资渠道。在保证政府投资为主的前提下，鼓励集体、个人及外资投资，鼓励和集中社会各种闲散资金向公共产业的投入。
4.努力提高公共企业内部经营管理水平
在我国的许多公共企业，大量存在由垄断而派生的不良现象，如产品品种单一，定价不合理，技术革新滞后、员工经常偷懒，缺乏激励机制等。这不仅严重损害了公共利益，也使我国公共企业的形象严重受损。所以必须发挥外部舆论的和审计的监管作用，提高企业内部管理水平，提高企业职工自身修养和素质，强化社会公德，使我国公共企业的管理走上一个新台阶。
总之，公共企业改革是政府改革运动中最引人注目的部分，虽然民营化是在引入竞争，放松管制的背景下大力推行的，但这并不意味着政府的彻底归隐，当然政府扮演的角色必须是“裁判员”而非“运动员”如何使公共企业既能保证社会公共产品和服务的供给又使其具有私营企业的高效率，如何适当建立一种政府与企业双方都满意的责任机制，目前还没有一个定论，所以，公共企业的改革何去何从，还值得我们认真思考。
参考文献：
[1]欧文·E·休斯。公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[2]简·莱恩。新公共管理[M].北京：中国青年出版社，2004.
[3]张玉磊。政府需在公用事业民营化改革中走出三大困境[J].党政干部学刊，2007,（11）。
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