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我国社会保险筹资形式应坚持收费制
目前，主张社会保险费改税的呼声很高。除了无关的论据之外，必要性的主要论据有二，一是提高征缴率，二是国外多数国家实行社会保障税；可行性的主要论据是税制改革的成功和居民收入的提高。如牟达泉将开征社会保障税的必要性归纳为7点，一是“开征社会保障税是国家筹集社会保障基金和调整收入分配的最有效形式”，二是“有利于社会保障基金的统一管理”，三是“有利于充分体现国民同等待遇”，四是“增强社会责任感”，五是“有利于补充养老保险的发展和完善”，六是“社会保障税具有稳定经济的作用”，七是“有利于规范收入分配和收税征管”。将开征社会保障税的可行性归纳为2点，一是“制度与社会基础”、即税制改革的成功，二是“财经基础”、即居民个人收入占GDP的比重的提高。[1]倪三立和伍克强将开征社会保障税的理由归纳为多数国家实行收税制度，“目前世界上已经有90多个国家采用税收的方式筹措社会保障资金，由于各国历史条件和经济发展水平的差异，各国的社会保障课税制度也不尽相同，具有代表性的国家有美国、德国和英国。”[2]胡鞍钢的论据是，“据财政部提供的数据，在全世界170多个国家中，至少有132个国家实行社会保障税制度；其中108个国家正式实行含有工资税、社会保险税、社会税、社会保障捐赠在内的社会保障税。”“许多国家社保税已经成为中央税收的重要税源，例如德国为40%左右，超过了个人所得税，成为第一大税种。”[3] 然而，只要我们认真分析，就会发现，这些论证都是站不住脚的。牟达泉关于必要性的论据基本上与社会保障本质无关，因为社会保障法的本质表现在方式上的互助和目的上的生存权和发展权保障。给社会保障法以另外的社会目标，并以与社会保障本质无关的社会意义论证开证社会保障税的必要性显然是错误的。至于其可行性论证的论据二，显然企图增加个人负担，而这一点既与税费之争无关（从来也没有人提出税改费是要增加个人负担），也容易引发社会问题。倪三立和伍克强的论据、胡鞍钢的论据将英国和德国都作为收税国家，显然与事实不符----这两个国家都是收费国家。因此，他们基于这种认识而得出的世界上多数国家都实行社会保障税的结论自然是错误的。笔者尽管没有统计资料，但从现存四种模式的典型国家来看，英国、德国和新加坡三个国家实行的都是收费制。因此，以国外的经验至少不能证明收税制的合理性和可行性。关于这一点，主张税收制的于中一没有异议。于中一等总结到，“从国际经验来看，各国社会保险筹资手段的名称不尽相同，比较常见的有三种：社会保障税(Social Security Tax)；社会保障缴款（Social Security Contribution，亦有译作社会保障费）；工薪税(Payroll Tax)。三种形式名称虽然不同，但实质上并无根本差别。它们的共同特点一是强制性。无论名称为税或缴款，都由法律明确规定，强制征收。二是基金性。所征得的收入形成专门基金，专款专用。三是以雇员的工薪收入为征收依据。至于是由税务机关统一征收，还是由统一的社会保障部门征收，或是由各个不同种类的社会保险机构分别征收，并不影响这些实质上的共性。在实际运作中，只要坚持了这三个特征，无论何种形式都能履行社会保险的筹资作用。”[4] 由此可以看出，理论上费改税显然是站不住脚的。那么，实践中是不是有必要呢？于中一等的论据是，“在实践中，现行的缴费方式仍存在许多问题，难以保证社会保障筹资的需要。”“我国社会保险虽然已经发展到一定规模，但在运营和管理方面还很不完善，其中筹资方面存在的主要问题有：(1)以统筹缴费的方式筹资，法律强制力不够，基金收缴率难以提高。(2)社会保险覆盖面小，企业缴费能力差异大，筹资水平有限。(3)缴费比率不统一，缴费形式不规范，严重影响政策执行效果。(4)现行缴费方式不利于社会保险基金的管理。在现行制度下，社会保险经办机构集社会保险费的收、支、管、用与政策制定于一体，这种机制缺乏对社会保险基金运营管理的必要约束和监督。”开征社会保障税可以解决上述问题。[5]关于（1），改为税收亦无法解决。因为实践中，税收并不是依率计征，而是按计划征收。换言之，税收并非以法治税，而是行政主导。实际上，税收既存在少证问题（许多企业存在挂帐问题），也存在多征问题。特别是地方税，当地方财政无法运转时，企业贷款也必须缴税。[6]也就是说，采取社会保险费还是社会保险税的形式都无关紧要，关键在于政府是否重视。从长远来看，随着法制化的进程，以法治税即依率计征是必然趋势，但明天的做法解决不了今天的问题。况且，《社会保险费征缴暂行条例》中对社会保险费的征缴规定也是非常严格的，其处罚力度并不比税收制度逊色。一言以蔽之，实践中社会保险费征收存在的问题归根到底是个法制建设问题，需要随着法制化的进程来加以解决。关于（2）和（3），与是否改税无关。而（4）涉及社会保险基金的管理体制问题，是完全可以解决的。 另外，从各国目前情况和发展趋势来看，社会保险基金的征收和管理方式主要是社会化方式，即由社会保险机构征收和管理。因此，我国应该坚持目前的社会化方式，而不是改为社会保险税。在这个问题上，许多学者对国外情况存在错误的判断—认为国外征收方式主要是社会保险税，因而提出了错误的选择—建议社会保险费改税。实际上，许多国家存在社会保险税种，但社会保险资金的主要部分却是社会保险费而非社会保险税。如英国、德国、新加坡等国实行的都是收费制度，1985年英国国民保险的资金来源中雇主和雇员缴费占86.2%[7]，1992年德国社会保险资金来源中雇主和雇员缴费占69.9%[8]，新加坡则是完全靠雇主和雇员缴费、政府没有补贴，只有美国实行的是社会保障税。美国尽管有关社会保险的税种有4种之多（包括工薪税、铁路公司员工退职税、联邦失业税和个体业主税），但美国私人保险占很大比重，1988年美国全部社会保障支出中私人支出高达40%[9]。由此可见，“目前世界上已建立社会保障制度的140多个国家和地区中，有80多个国家和地区开征了社会保障税”[10]的说法存在问题，社会保障税并不是社会保障的主要资金来源。此外，美国是普通法国家，其法律体系与民法系存在巨大差异。在税费问题上，如何称呼没有关系。而我国属于民法系，税费之间存在原则区别----财产性质完全不同（社会保险费是集体财产或者说是社会个人财产----德国将其视为私人财产，而税收是国家财产）。 实际上，世界各国社会保险筹资方式无外乎费和税两种，各有利弊。社会保险费的优点在于，一是明确了社会保险资金的归属—社会保险资金属于被保险人，二是社会保障主体多元化、分散了社会保障的风险。缺点是需要社会保险机构独立征收和管理社会保险基金，加大了社会保险成本。社会保险税的优点是无需专门机构征收、依靠现有税务部门即可。缺点在于，一是责任主体单一（国家是社会保险的唯一责任主体）、社会保险基金归属国家，因而国家承担了全部社会保险风险、从而降低了安全程度；二是混淆了财产权的性质，将公民个人财产和社会个人财产（集体财产）国有化。此外，社会保险费的征收方式也需要加以分析。国外社会保险费的征收方式主要有两种，一种是由社会保险机构根据各个社会保险项目单独确定保险费率，分别征收，经费来源相互独立，专款专用。这种方式能确切反映各个项目的收支情况，但需要社会保险机构独立收费、管理成本高。另一种是将若干社会保险项目的费率合并，由国家税务部门统一征收，所筹经费可在个人社会保险项目之间调剂使用，这种方法利用了征收个人所得税的程序，既有利于降低征收成本、又可以保证保险基金的及时入库，但国家承担了全部责任、风险集中在国家身上。 需要强调的是，各国社会保障制度都是其国情的产物。较之其他国家，我国存在自己的特殊性：我国社会保险制度刚刚由国家统一负担转变为社会化分担，如果再收回国家统一管理，既不符合改革方向、也容易失信于民----让公民负担部分社会保险费（增加个人负担）然后收归国有，客观上造成了剥夺和欺骗公民的效果。 综上所述，我国社会保险应坚持现有的收费制度，而不应该进行费改税。 摘 要 本文对社会保险费改税的论据进行了归纳总结。费改税必要性的主要论据有二，一是提高征缴率，二是国外多数国家实行社会保障税；可行性的主要论据是税制改革的成功和居民收入的提高。然而，分析结果表明，这些论据都难以成立。因此，我国社会保险筹资形式应坚持收费制。 关键词：社会保险、筹资形式、费改税、收费制
The Fund-raising Form of Social Insurance of Our Country Should Still Be Fee LIU Cheng (Law School of Yangzhou University, Yangzhou, Jiangsu 225009, China) In this paper, the arguments of Converting Fee to Tax have been summarized. Through careful analysis, it has been found that those arguments are all wrong. Therefore our country should continue current Fee-raising System rather than convert fee to tax. Key Words: Social Insurance, Fund-raising Form, Convert Fee to Tax, Fee-raising System 地址：上海市徐汇区桂林西街11弄20号202室 邮编：200233 电话：021-6408 9728（13564692290） Email：liuchengss@sina.com;liuchengss@sohu.com [1] 劳动和社会保障部社会保险研究所：《世纪抉择----中国社会保障体系构架》，中国劳动社会保障出版社，2000年10月第1版，第91-94页。[2] 倪三立、伍克强：《社会保障税的国际比较与启示》，载天府评论（www.china028.com），原载《体制改革》，2001年第11期。[3] 胡鞍钢：《利国利民、长治久安的奠基石——关于建立全国统一基本社会保障制度、开征社会保障税的建议》，载《改革》，2001年第4期，第12-18页。[4] 于中一、陈穗红、石英华：《我国社会保障筹资手段的选择与社会保障税的应用》，《财政研究》，2000年第2期，第59-64页。[5] 于中一、陈穗红、石英华：《我国社会保障筹资手段的选择与社会保障税的应用》，《财政研究》，2000年第2期，第59-64页[6] 笔者曾多年从事审计工作，并在基层工作过，对此深有体会。[7] 见孙炳耀主编：《当代英国瑞典社会保障制度》，法律出版社，2000年12月第1版，第44页。[8] 见和春雷等著：《当代德国社会保障制度》，法律出版社，2001年1月第1版，第92页。[9] 见杨冠琼主编：《当代美国社会保障制度》，法律出版社，2001年1月第1版，第185页。[10] 见张瑾：《开征社会保障税刻不容缓》，载《经济参考报》，1998年11月17日。
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