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试论美国利益集团兴盛的原因
利益集团也称压力集团、院外集团，是指在资本主义制度下，为获取某种特殊利益而对政府施加影响的政治性组织。美国是利益集团最为兴盛的国家。据统计，1983年美国有17644个全国性利益集团，60%以上的美国成年人至少参加一个社团。[1](P277)20世纪70年代以来，超过半数的美国人认为“政府在很大程度上是由只顾自己的少数大利益集团把持的”，在1980年，只有21%的人认为政府还是为“全体人民的利益办事的”。[2](P447)因此，深入探讨利益集团在美国兴旺发达的原因，对我们正确认识美国政府和社会具有重要的意义。学术界对美国利益集团的研究总体上比较薄弱，关于利益集团在美国兴盛的原因尚无专门的文章发表，因此，本文不揣浅陋，试对这一问题作一粗浅的探讨，不当之处，敬请专家同人批评指正。
一、利益集团兴盛的社会背景
美国多样化的经济结构是利益集团不断产生的经济根源。美国地大物博，气候多样，自然资源丰富，有利于各种经济形式的产生、存在和发展，因此，美国在建国初就形成了农业、手工业、商业等国民经济各部门。独立战争以后，美国走上资本主义发展轨道，并在三次科学技术革命的推动下，逐渐成为世界经济强国。在经济发展过程中，各种经济势力如工商业者、农场主、工人等日益强大起来，对国家政权的要求也越来越多，为实现自己的要求，他们组成各种经济利益集团，并不断扩大规模，由地区性组织发展成为全国性组织。并且，随着美国经济和工业化的不断发展，经济的多样性、专业化愈益明显，国民经济各部门及各行业分工越来越细，如在农业生产中，棉花、小麦、玉米、水稻、黄豆等种植业，柑橘、胡桃、葡萄、蔬菜、奶类等生产，畜牧业、养猪业、家禽饲养业等都已专业化，国民经济的第二产业、第三产业也存在着同样的情况。这些专门化的行业各有其特殊利益，促成了单一行业利益集团的大量涌现。
美国也是一个资本主义私有制社会，贫富分化、阶级剥削是美国社会的必然现象。在美国，资产阶级、农场主阶级、工人阶级是最基本的阶级，资产阶级、农场主阶级又分为大、中、小不同的阶层，工人阶级也分技术工人、非技术工人。此外，美国还存在大量的诸如管理人员、教师、律师、医生等中产阶级阶层。不同的阶级、阶层具有不同的社会地位，形成不同的利益，并引发相互间的矛盾和冲突。为实现自己的特殊利益，在斗争中壮大自己的力量，各阶级、阶层的人自然而然地团结起来，结成利益集团。麦迪 逊曾说：“造成党争的最普遍而持久的原因，是财产分配的不同和不平等。有产者和无 产者在社会上总会形成不同的利益集团。债权人和债务人也有同样的区别。土地占有者 集团、制造业集团、商人集团、金融业集团和许多较小的集团，在文明国家里必然会形 成，从而使他们划分为不同的阶级，受到不同情感和见解的支配。”[3](P46-47)麦迪 逊在这里正确地道出了利益集团产生的阶级根源。
美国是典型的多样性、多元化的国家，除上述经济、阶级利益差别外，还存在形形色色的民族、种族、宗教及政治派别。美国是移民之邦，从殖民地时期开始，世界各地的人民就向北美移民，因此，美国种族成分相当复杂，民族来源极为分散。在历史演进中，以盎格鲁—撒克逊民族为主体的白人种族成为美国社会的主流，他们对少数民族实行 歧视、压迫政策。而非洲裔、西班牙语裔、亚裔、犹太裔美国人及印第安人等则为少数 民族，受到歧视和不公平的待遇。移民来到美国后，也带来了各自的宗教、文化和传统 ，形成各具特色的文化氛围。美国是信奉宗教信仰自由的国家，各种宗教都能在美国自 由传播，造成宗教信仰纷杂、教派林立。在意识形态上，各种社会思潮也在美国广为流 传。因此，美国被人们比喻为“比萨饼”、“杂烩锅”、“色拉拼盘”，这种多元化的 社会结构为利益集团的存在和发展奠定了坚实的社会基础。
二、利益集团兴盛的政治保障
利益集团的存在和发展是资本主义民主国家的普遍现象，在英、法、德等发达的资本主义国家都存在为数众多的利益集团。然而，与美国相比，这些国家中利益集团的数量和种类要少得多，其活跃程度、影响力也大大逊色于美国。这种差别主要是由美国独特的政治体制造成的。美国实行中央和州分权的联邦制，两级政府又实行立法、行政和司法三权分立。这种权力极为分散的政治制度为利益集团提供了极为有利的政治环境。利益集团可以向各级政府施加压力，也可以向同一级政府的立法、行政和司法部门分别施加影响。一个利益集团在某一级或某一个政府部门受挫折，却可以在另一级或另一个政府部门取得成功。而在单一制和非分权国家情况就大不相同了。例如在英国，政治权利集中在中央政府手中，各种势力只需向中央政府的某个部门施加影响就够了，因此，英国的利益集团绝大多数都是全国性组织，这就大大减少了利益集团的数量，其活跃程度与美国相比也就黯然失色了。对此，英国政治学家维尔指出：美国“利益集团是靠着政 府体制的分散性这个特点兴旺起来的”[4](P110)。
政党制是美国政治体制的重要组成部分，美国各级政府官员是由政党组织提名选举和任命的。政党要想赢得选举上台执政，必须赢得尽可能多的人的选票，尽可能反映国家 和公众的利益，因此，两大政党所代表的阶级、阶层具有广泛性和模糊性，它回避了与公众利益对立的少数集团的特殊利益。另外，美国政党制是在选区划分基础上，按照地区代表制原则选举官员的，这也使一些阶层、民族、行业的特殊利益得不到体现。在这种情况下，“必须由利益集团制度来弥补它们在集中利益和代表性方面的不足”[5](P357)。并且，美国各政党内部意见也并不是完全一致。在一党之内，党员之间对于某些问题的态度和意见分歧，也许比同另一党党员的分歧还要大，党员并不是完全按照党派 的意志投票的，在制订某些法律、政策和进行决策时，他们更多的是考虑自己选区的利 益和与自己有密切关系的利益集团的利益。这种情况鼓励利益集团同时向两大党的议员 或行政官员进行游说，在两党内寻求对其立场和利益的支持，增加了实现其要求的可能 性。
与组建利益集团密切相关的结社权也得到美国宪法和司法部门的有力支持。美国联邦宪法第一条修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教和禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”[6](P84)这一修正案是利益集团得以合法存在和开展活动的法律依据。根据美国最高法院历来对这一修正案的解释，政府不得钳制人们的言论自由，不得对任何出版物进行事先检查。这样，利益集团可以自由地公开其主张，可以自由地出版和散发出版物、刊登广告，以宣传其主张。美国宪法并没有关于公众结社权的明确条款，但是，美国人一直把宪法看做是结社权的根本保障。美国学者霍恩曾经指出：“结社自由是美国宪法所保护的公民权利中的最重要的一项。”[7](P1)自美国建国以来，公众的结社权一直被看做是 由集会、请愿等自由权利引申而来的受宪法保护的权利。这一点，联邦最高法院是承认 的。这种情况鼓励了各利益集团在宪法许可的范围内采取行动，通过各级政府实现自己 的愿望和要求。
三、利益集团兴盛的思想基础
美国人民对民主、自由、平等的追求促成了各种利益集团的产生和发展。在殖民地时期，北美就不存
在传统的封建特权，没有等级制度，政治、经济生活中也存在一些民主的因素，如代议制、地方自制，小有力的经济、政治势力组织起来，结成利益集团，对美国的国内外政策施加了更大的影响。同时，美国社会一体化的发展，为利益集团的活动提供了全国性的舞台，因此，这一时期出现的利益集团大多是全国性的，如农场主联合会、全国制造商协会、美国商会、全国独立企业联合会、美国劳工联合会、产业工人联合会等。在进步运动的推动下，其他类型的一些利益集团也建立起来。如黑人成立了全国有色人种协进会，反对种族歧视和种族隔离政策，环境保护主义者成立了山岭俱乐部、全国公园和自然资源保护协会，教育工作者成立了全国教育协会、美国教员联合会等。对此，美国学者奥恩斯坦作了如下总结：“在国内战争之后的几十年中，美国的工业和经济随着大批欧洲移民来到美洲一道发展起来。政府扩大了，而包括具有广泛的群众运动基础在内的集团，也开始增加了，农业团体、劳工组织以及更加广泛得多、面向经济的集团开始在美国的社会和政治活动中活跃起来。利益集团和院外活动集团在华盛顿的政治中成为一种固定的事物，几乎什么问题都管。”[13](P248)
20世纪尤其是六七十年代美国社会的巨大变革使利益集团的活动范围更为广阔，手段更加丰富、老练，利益集团的影响已渗透到美国社会生活的方方面面。旨在克服“大危机”而实施的罗斯福新政加强了行政部门的力量，树立了联邦政府在美国社会生活中的权威地位，利益集团对行政部门的游说活动骤然增多。20世纪中叶以后，随着国会改革后小组委员会的决策权扩大、政党政治的“衰落”和基层行政部门权力增大，利益集团的活动范围空前扩大，从而刺激了利益集团的更大发展。尤其是六七十年代，美国的社会问题更加突出，围绕着种族歧视、妇女权利、越战、政治改革、消费者权益等一系列问题，社会上出现了错综复杂的矛盾、冲突和斗争。在这种情况下，一些老的利益集团如经济、民权组织扩大了他们的规模，继续活跃在政治舞台上，大批新的利益集团也相继涌现，达到了“十足的爆炸程度”，利益集团的组织性和政治影响力也大大加强。另外，在美国这个高度发达的现代化国家里，现代化的“后遗症”严重地困扰着美国民众。为解决诸如水土流失、环境污染、自然资源遭破坏等问题，以及吸毒、犯罪、暴力、色情泛滥、道德败坏等社会丑恶现象，广大人民组织起大量的公共利益集团。利益集团已经成为美国政治体制中不可或缺的重要组成部分。
总之，美国利益集团的发展是资本主义民主政治的必然产物，是美国多元化社会现实的反映，是美利坚民族精神的体现，是在美国经济、政治和社会发展的推动下实现的。
收稿日期：2002-10-06
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