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加入WTO将促进我国农业结构调整（三）
[摘要]加入WTO，必然要逐步对外开放农产品市场；同时，扩大农产品出口的有利条件也将增多。这对我国目前正在进行的农业结构调整而言，既带来新的挑战，又提供了新的机遇。挑战不可避免，这是由WTO贸易规则、双边贸易协议和市场法则共同决定的。机遇稍纵即逝，农业结构调整更多地面向国际市场只是一种可能，把这种可能变为现实，关键在于我们自身的努力。因此，我们既要了解WTO农业贸易的基本规则和主要成员国所采取的应对措施，更要客观分析入世对我国农业结构调整带来的挑战和机遇，然后在此基础上提出面向国际市场调整农业结构的基本思路和政策建议。
（中经评论·北京）四、面向国际市场调整农业区域结构
加入WTO对我国各地农业的影响是不同的：一是开放农产品市场对国内农业生产的影响呈现地区差异性。沿海地区是进口农产品的登陆处，没有远距离运输的天然屏障，将是进口农产品的主要消费地。这对沿海地区农业结构调整施加的压力，要远大于内陆地区。另外，小麦。玉米油花等农产品的主产区将受一定影响。商品率很低的贫困地区几乎不受影响。二是扩大农产品出口的机会在地区间的分配将是不均衡的。我国地域辽阔，无论是经济发展水平，还是自然条件，东西不同，南北各异。有出口比较优势的地区将主要集中在沿海地区和大中城市郊区。因此，应当根据开放农产品市场的情况，以及充分发挥地区比较优势的原则，积极调整我国农业的区域结构。基本思路与政策建议：
（一）把主要农产品的总量平衡建立在各地比较优势充分发挥和进出口的基础上。
在编制全国以及各地主要农产品中长期总量平衡规划时，应着眼于国内外供求状况。不能把全国总量平衡简单地分解为各地自求平衡，也不能把地区平衡简单地理解为各地自给自足。一种农产品的全国总量平衡，应当建立在优势地区调出、劣势地区调入和进出口的基础上。一种农产品的地区平衡，对于优势地区而言，应当建立在调出的基础上；对于劣势地区而言，应当建立在调入的基础上。以粮食为例，实现全国总量平衡必须以地区间粮食贸易的存在为前提；实现优势地区的总量平衡，必须以为剩余粮食找到销。路为前提，不能理解为本地够吃即可，粮食调出是实现总量平衡的必要条件；实现劣势地区的总量平衡，必须以为粮食缺口找到粮源为前提，不能把提高自给率视作实现地区总量平衡的推一途径，调入和进口也是实现总量平衡的重要途径。当前，各地都在调整农业生产结构。值得注意的是，有些地方在制定农业结构调整规划时，以本地供求状况为主要依据，而不考虑全国整体供求情况。如东北某省有玉米生产优势，但近年来玉米销售不畅。另一方面，该省每年需要调入大豆35万吨左右、小麦80万吨左右。于是，该省提出以实现大豆。小麦基本自给为目标调整农业种植结构。又如，南方稻谷产区根据当地早籼稻积压、玉米需要调入的情况，得出本地粮食生产结构失调的结论。根据这一结论，这些地区提出当地农业结构调整的着力点之一是调减早舢稻、增加玉米种植。这些，都是从一个地方的供求状况出发进行农业结构调整的典型事例。这种结构调整，不利于农业生产专业化，不利于各地比较优势的发挥。
（二）规范政府的农业投资行为。
应当考虑两个背景：一是随着市场经济体制框架的逐步建立，调整财政支出结构成为必然趋势。今后，财政应逐步退出竞争性行业的投资，转向主要扶持公共产品的投资。对农业而言，今后财政投资主要用于基础设施建设。二是WTO农业协议对国内农业支持政策有要求，主要是限制运用市场支持政策（如价格补贴等），允许运用“绿箱政策”（如基地建设、地区援助、自然灾害救济等）。对照这两个背景，无论是中央政府还是地方政府的农业投资行为都有待规范。中央政府的农业投资要带头遵循比较优势原则。多年来，中央财政投资的各种农产品商品基地建设，对促进有比较优势的地区形成集中生产地带起了很大作用。但也有的投资，如“粮食自给工程”，扶持粮食生产劣势地区提高粮食自给率，就是一种违背经济规律的行为。对于符合经济规律的投资，应当进一步加大力度；对于违背经济规律的投资，应当调整方向。
地方财政收入占国家财政收入比重偏高，同时中央与地方在农业领域的事权划分不明确，导致地方政府的农业投资行为多数不符合经济规律。解决这个问题，除了需要通过财税体制改革以逐步提高中央财政收入占国家财政收入的比重外，还需要规范地方政府的农业投资行为。例如，保障大中城市的副食品供应，应有新的思路。前几年开展“菜篮子”工程建设的一个重要内容，是提高大中城市副食品自给率。一些城市为解决本地生产副食品成本高、没有比较优势的问题，由财政提供补贴。这样做，既增加了城市财政负担，又不利于生产成本低。具有比较优势的农村发展副食品生产。近年来，一些城市开始改变这种违背经济规律的做法。上海到苏北、吉林建生猪基地，到内蒙古建奶牛基地，发展“飞地”农业，把基地建在具有比较优势的外省区的经验值得总结和推广。又如，解决沿海发达地区粮食不足的问题，应更多地依靠地区间的粮食贸易。浙江省为扶持当地粮食生产，对乡镇企业按销售收入的0.6％征收粮食附加费，或按职工人数征收“贴农金”广东省1998年早籼三级稻谷实际平均收购价为每百公斤130．8元，比内地实际收购价高20元左右；福建省在按高于内地实际收购价的价格收购当地稻谷的同时，还对农民实行价外补贴。这些做法，虽然提高了当地粮食自给率，但从全局看其代价也十分明显：地方财政和乡镇企业负担加重；当地高效农业、外向型农业的比较优势没有得到充分利用；内地粮食主产区粮食销售困难，粮食生产的比较优势得不到充分发挥。如果沿海发达地区放弃粮食自给率目标，则既可以使自身得以解脱，又能为内地粮食主产区的粮食提供市场。
（三）促进全国农产品统一市场的发育。
各地农业生产的比较优势，既不是国家计划安排的，也不是自封的，而是由一系列经济和自然条件内在决定、并通过市场竞争表现出来的。寻找并利用比较优势，一个重要前提是促进全国农产品统一市场的发育。应把发育市场作为促进农业生产合理布局的一个重要措施来抓。
一是加强产区批发市场、区域性和中央批发市场、销区批发市场建设，特别是要加强产地批发市场建设。长期以来，国家农业基本建设投资主要用于农田水利、种子工程等直接增加农产品生产能力的领域，以及植树造林、水土保持等保障农业生产能力的领域，农产品流通基础设施建设一直被排除在外。目前农产品市场体系建设中，销区市场建设可以通过摊位费、管理费等形式收回投资，并有丰厚利润，因而各种投资主体的积极性很高，无需国家投资。薄弱环节是产区批发市场建设。产区批发市场具有社会效益明显的特征，建议将其界定为非经营性农业基础设施，纳入国家农业基本建设投资范围。根据市场发展规划，在“十五”期间每年由中央投资扶持50个各类产品的国家级产地市场。
二是消除地区封锁，促进区域间农产品流通。地区封锁、画地为牢，是农业生产合理布局。地区间合理分工、充分利用各地比较优势的主要障碍。任何地方都不准限制其他地区农产品的
输入、本地农产品的输出。加大治理公路“三乱”的力度，保障“绿色通道”畅通。
三是发展新的交易方式。随着信息技术的发展，农产品贸易方式必然会出现新的变化，如借助各种电子信息网络出现的农产品网络市场就是一种方便、快捷、高效的贸易方式。发展新的贸易方式，会提高国内农产品市场的整合程度，从而有利于各地寻找并利用自己的比较优势。“十五”期间，国家应当把农产品网络市场建设当作一个重点，在完善市场信息的收集、发布制度，完善农产品质量技术标准等方面下功夫。
（四）扶持有比较优势的地区发展外向型农业。
应在沿海地区建立国家级外向型农业示范区。沿海地区在区位、市场、技术等方面有发展外向型农业的比较优势。支持完；导沿海地区利用好这一优势，既可以为当地农业结构调整开辟新的途径，又可以带动内地农业发展。可考虑在海南、粤东的潮汕一带、闽南的夏漳泉一带建立“海峡两岸农业合作试验区”。还可考虑在山东半岛、辽东半岛建立面向韩国、日本市场的外向型农业基地。对国家级外向型农业示范区实行优惠政策，鼓励其引进资金、设备、技术、良种象发展农产品保鲜和深加工，促进农产品出口提高档次、扩大规模。
（五）扶持落后地区、生态脆弱地区加强农业基础设施建设，改善农业生产条件。
这是WTO"绿箱”政策允许采用的主要国内农业支持措施之一，应加大实施力度。一是坚持不懈地扶持贫困地区发展农业生产。我国扶贫的任务仍很艰巨，国家应当制订新的扶贫规划。扶贫应以改善基本生产条件为重点，以为贫困农户建立稳定的经济来源为目标。应根据各地实际经济状况重新确定扶贫规划的实施区域。二是加大坡改梯力度。在我国每年的水土流失量中，来自坡耕地的占 70％。加大坡耕地综合治理力度，是减少水土流失、实现可持续发展的必由之路。坡改梯是坡耕地综合治理的中心环节，应与退耕还林（草）相结合，有条件的地方应采用机械作业，还应加强梯田的配套基础设施建设，改善灌溉条件，推广各种实用技术。三是加快防治荒漠化步伐。在沙漠边缘地区，采取综合措施，增加林草植被，控制荒漠化扩大趋势；以“三北”风沙线为主干，以大中城市、厂矿、工程项目周围为重点，因地制宜兴修各种水利设施，推广旱作节水技术，禁止毁林毁草开荒，采取植物固沙、沙障固沙，引水拉沙造田、建立农田保护网。改良风沙农田、改造沙漠滩地、人工垫上、绿肥改土、普及节能技术和开发可再生能源等各种有效措施，减轻风沙危害；因地制宜，积极发展沙产业；大力开展人工种草和改良草场，实行围栏、封育和轮牧，配套建设水利设施和草地防护林网；加强草原鼠虫灾防治；禁止草原开荒种地。
（六）增加农业科技投入。
这也是WTO"绿箱”政策允许采用的主要国内农业支持措施之一。虽然各地农业生产的比较优势是由经济和自然条件决定、并通过市场竞争表现出来的，但农业科技进步可以改变各地的比较优势状况，农业技术路线的选择对农业生产布局有重大影响。例如，暖棚养畜、设施农业等技术进步，使我国北方地区逐步具备了养猪、种菜的比较优势，极大地改变着养猪业和蔬菜业生产布局。政府掌握的农业科研资源，应更多地向这方面倾斜，以使各地比较优势得到充分发挥的同时，区域间的农业发展差距不至于拉得过大。
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