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论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角
内容提要: 规制俘获是被规制者对规制机构的一种支配和控制。由于规制机构所享有的宽泛的自由裁量权、被规制对象与规制受益人对规制过程参与的非对等性以及规制主体与被规制对象的利益结盟等原因，我国环境执法过程中出现了“规制俘获”，其表现为环境执法不严。为破解这一迷局，必须规范自由裁量权、强化环境保护目标责任制，并在各环境单行法中引入环境公民诉讼。
引言：问题的提出
1979年9月，第五届全国人大常委会原则通过了《环境保护法（试行）》，我国第一部环境保护 法律 由此诞生。经过三十余年的努力，我国环境保护法律体系的建设取得了长足的进展，基本上形成了以《宪法》中的环境法规范为指导，以环境保护法基本法和环境保护单行法为主体，以其他环境法规、规章为补充的完善的环境法律法规体系。根据
（一）规范环境执法中的自由裁量权
因为宽泛的自由裁量权使得环境规制机关可以肆无忌惮地偏向于被规制对象而不必受到 法律 惩罚，所以规范环境执法中的自由裁量权就成为破解“规制俘获”迷局的第一要务。WWW.11665.com美国国会用以防止规制俘获的主要机制之一，正是规制机构权限的细化。[11]（p113）在美国，环境法律在许多方面都迥异于传统 经济 规制中仅仅劝诫规制机构根据公共利益进行规制或铲除“不公平”竞争行为的“开放式标准”（open-ended standards）。比如说，国会明确规定环保总署（epa）或各州政府机构采取特定行为的时间；如果环保总署未能在规定的时间内采取行动，其严厉的“榔头条款”（hammer provisions）就会自动生效。再比如国会明确列明规制对象的清单，比如被规制 企业 或污染物，规制主体必须根据这些清单采取行动。[11]（p113-114）这些严格的规定就减少了环境行政机关行使自由裁量权的空间，不会给被规制对象进行规制俘获留下可乘之机。
要规范环境执法中的自由裁量权，就必须对我国环境法中赋予执法机关较大自由裁量权的法律条文进行修订，以根除环境规制俘获的制度根源。以我国2008年新修订的《水污染防治法》第71条规定的罚款为例。该条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产使用的，由县级以上人民政府环保行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”其中的罚款额度范围较大，低至五万元，高至五十万元。这就给被规制对象俘获规制机关提供了经济上的激励，而规制机关即使作出了偏向于被规制对象的较低数额的罚款，也属于法律授权范围之列，无需受到任何法律的制裁。为杜绝这一现象，立法机关不仅应该根据违法情节的严重程度，分别规定与之相适应的、跨度不大的罚款数额，而且应同时规定规制机关滥用自由裁量权应该承担的责任。当然，由于法律所调整的社会现象具有变动不居的特征，加上立法技术的原因，任何法治社会都不可能在其立法中消除行政自由裁量权。我们所能做的，是通过法律来控制行政自由裁量权的行使并把它控制在必要的范围之内。
可喜的是，我国政府已经意识到宽泛的自由裁量权对环境执法以及环境规制目标实现的危害。国家环保部为规范行使环境行政处罚自由裁量权，制定了《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门行政处罚目录》、《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化 参考 指南》、《关于规范行使环境监察执法自由裁量权的指导意见》以及《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》等一系列规范性文件。这些规范性文件在准确适用法律条款、严格遵循处罚原则、合理把握裁量尺度以及综合运用处罚手段等四个方面做了全面而细致的规定，使得环境执法自由裁量权的规范有据可依、有章可循。不过，这些规范性文件的效力等级较低，不利于行政自由裁量权的规范。最好的办法是，借鉴美国的经验，在各环境单行法中对环境行政自由裁量权进行规范。
（二）改革政绩考核机制，强化环境保护目标责任制
我国长期实行的以gdp为考核指标的政绩考核机制，是把规制主体和规制对象联系在一起的利益纽带：规制主体据以升迁的gdp增长，恰恰是规制对象通过牺牲环境、破坏资源而取得，让规制主体对规制对象的环境污染行为进行规制，无异于让规制主体自毁前程。在这种情况下，规制主体对规制对象的环境污染行为视而不见，甚至沦为环境污染企业的共犯也就不足为奇了。欲改变这种现状，唯有改革我国现有的政绩考核机制，将环境保护目标的实现作为考核地方政府官员政绩、决定其是否升迁的主要指标。令人欣慰的是，我国有些地方政府已经在向这个方向迈进（注释8：今年五月初，贵州省织金县常务副县长经过组织考察，拟任职县委书记，后因其任常务副县长期间治污不力被省环保厅“预警通报”而暂缓任职。参见《用好环境问责这柄“利剑”》
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