谈税收专管员制度的发展历史及创新方式

谈税收专管员制度的发展历史及创新方式

摘要：新中国成立以来，随着税收制度的不断发展和完善，税收征管模式也在进行着深刻变革。目前，在全国范围内实行的《税收管理员制度（试行）》，适应了当前社会主义市场经济条件下，税收法制不断健全、依法治税和依法纳税观念不断增强、信息化在税收征管工作中应用领域不断扩大的经济社会的发展趋势。与传统税收专管员制度相比，税收管理员制度首次在制度上明确了税收管理员的具体工作职责和工作要求，为实现税收征管工作的科学化和精细化奠定了坚实的基础。
         关键词：税收管理员；管员制度；发展历程；工作职责
Abstract: Since new China was established, develops unceasingly along with the tax revenue system and consummates, the tax revenue collection pattern is also carrying on is transforming profoundly. At present, around the country practices "the Tax revenue Manager System (Implementation)", adapted under the current socialist market economy condition, the tax revenue legal system is unceasingly perfect, governs the tax legally and pays taxes the idea to strengthen, the informationization unceasingly legally economic society's trend of development which the application domain expands unceasingly in the tax revenue collection work. Compares with the traditional tax revenue specialist system, the tax revenue manager system has been clear about the tax revenue manager's concrete work responsibility and the work requirement for the first time in the system, to realize the tax revenue collection work scientific style and the fine refinement has laid the solid foundation.
        key word: Tax revenue manager; Tube system; Development process; Work responsibility
　　一、税收专管员制度产生及发展历程
　　中华人民共和国成立57年来，随着国家政治、经济形势的发展，税收制度的建立与发展经历了一个曲折的过程。从总体上来看，我国税制改革的发展大致上经历了三个发展阶段：第一个阶段是从新中国成立到1978年的为适应传统的计划经济体制而进行的建立新中国的税收制度、修正、改革、简并税制阶段；第二个阶段是1979年至1993年为适应有计划的商品经济体制而进行的“两步利改税”及对原有税制不断调整的阶段；第三个阶段是1994年后为适应建立社会主义市场经济体制的要求而进行的全面改革税制阶段。
　　我国税收征管模式随着各个时期税制结构的变化，不断地进行了一系列的变革与演进。每一次税收征管改革，既是对过去税收改革积极成果的继承，同时又都受到当时社会历史条件的影响，具有鲜明的时代特征。从总体上看，新中国成立以来，我国税收征管改革大致可分为以下四个阶段：
　　第一阶段：专责管理模式（50年代至80年代中期）。所谓专责管理，是指固定干部按照区域、行业或性质管理固定工商户的制度。“一员到户，各税统管”是其特征。为了尽量避免和减少“关系税”、“人情税”等现象，缓解干部在工作中苦乐不均的现象，提高干部素质的需要，80年代初期又对这一征管模式进行了有限度的改良，实行了管户交流和岗位轮换。
　　第二阶段：征、管、查分离（80年中期至90年代初）。增加税务稽查，从省到市县各级税务机关都成立了税务稽查队，实行“多员进厂，征、管、查分离”的征管模式，强化了内部约束监督机制。国家税务局于1989年12月下发了《关于全国税收征管改革的意见》，进一步明确了征管改革的指导思想、主要内容及方法、步骤等，税收“征、管、查”三分离、两分离的模式在全国全面推广。
　　第三阶段：申报、代理、稽查模式（90年代初至90年代中期）。1993年1月1日起实施的《税收征管法》，以及为了适应市场经济的要求，1994年我国对税制进行了重大改革，使税收征管又面临了新的挑战。1995年国家税务总局在北戴河工作会议上提出了“向征管转移、向基层转移”的方针，考察和借鉴国际上税收征管的成功经验，并在总结试点经验的基础上，制定了深化征管改革的方案和具体规定，确立了“申报、代理、稽查”的征管模式。
　　第四阶段：“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的三十字模式（1997年至2004年7月）。为了进一步贯彻落实党的十五大精神和《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》，建立适应社会主义市场经济体制要求、符合中国国情、科学严密的税收征管体系，1997年国务院办公厅以国办发1号文件转发了国家税务总局《关于深化税收征管改革方案》。主要内容概括地讲，就是建立“一个制度，四个体系”。一个制度，即建立纳税人自行申报纳税制度；四个体系，即建立以税务机关和社会中介组织相结合的服务体系、以计算机网络为依托的管理监控体系、人工与计算机结合的稽查体系和以征管功能为主的机构设置体系（管理服务、征收监控、税务稽查、政策法规四个系列划分）。
　　由此可以看出：几十年来，虽然我国税制经历了持续的变革，但国家税收管理思路的变革始终以基层税收专管员制度为依托。伴随着税制改革的征管改革，不论是“征、管、查”三分离模式、“征收、代理、稽查”三位一体模式，还是三十字模式，都包含着税收专管员制度。
二、税收管理员制度产生的背景
　　1997年国家税务总局提出了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，简单地说就是以市县为单位建立办税服务厅，实行税收宣传与咨询、税务登记、票证发票、纳税申报、税款入库、资料存储等一条龙

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作业与服务，实现集中征收，在此基础上调整基层税务机构，转变职能，规范税收征管业务流程。应该说，现行征管模式较好地防止了专管员管户时的执法不严、为税不廉、责任不清等可能出现的问题。集中管理也便利了信息化技术在税收征管工作中的运用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了税收的成本，改善了税收服务。但是，随着实践的发展，它的一些弱点也逐渐暴露出来。
　　首先，“重管事，轻管户”，税源不清。集中管理模式实现了由“管户制”向“管事制”的转变，将重点放在集中征收和重点稽查上。税源管理的职能虽然落实在管理部门，各地也相应成立了各类管理机构，但由于始终处于变动磨合的状态，未达到统一和规范，税源管理的职能严重“缺位”，管户与管事相脱节。按照现行的征管流程，征收人员在办税服务厅只是“就表审表、就票审票”，不能自动收集纳税人的生产经营和税源变动情况，对未申报、非正常户、停歇业户、零散流动税源的管理更是鞭长莫及。税源管理也由过去的专管员下户了解企业生产经营情况变成了远离企业、坐看报表的静态管理方式，大户管不细、小户漏管多，对税源控管力度明显减弱，“疏于管理、责任淡化”的问题凸现。
　　其次，被动管理，应变能力差。随着时间的推移，集中管理的模式表现出了难以克服的制度惰性，跟不上征管改革的要求。特别是随着工商注册、会计核算等制度的改革，以及纳税人的结算方式、经营方式等的多样化，纳税人有了更大的自由经营权，必要的税源信息成倍的增加，而信息的来源有限，这就增加了税务机关对纳税人进行有效税源监控的难度。
　　再次，偏重计划管理，基层管理税源的积极性受挫。目前，税收计划的完成情况是考核基层税务机关的主要指标。少数纳税大户对基层税务机关能否完成任务起决定性作用，因而吸引了税务机关主要的注意力。在多数情况下，特别是税收任务容易完成的时候，基层税务机关只要完成上级制定的计划收入任务，就不再对辖区内的全部税源情况进行了解。
　　以上种种问题造成了税收征管工作的停滞不前，突出地表现在四个方面：一是对辖区内纳税人的户数不清，对那些个体流动业户、专业市场经营者、建筑施工企业，更显得鞭长莫及，使之成为漏管、漏征户。二是对纳税人的经营范围、生产经营状况和资产状况不了解或了解不清，造成征税对象不清。三是对纳税人的税源底子、税收潜力不清，心中无数。税收任务紧了，就反复对纳税人检查。四是对纳税人申报情况不清，造成部分纳税人申报纳税质量不高，不申报、不按期申报和虚假申报的问题比较严重。
　　因此，2004年7月，国家税务总局对征管模式进行了重新界定，提出了建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的三十四字新的征管模式；同时，对征管工作提出了大力实施科学化、精细化管理的总体要求。其中增加的“强化管理”既是对税收征管的总要求，也是对应于征、管、查分工，强调加强税源管理。
　　三、税收管理员制度与专管员制度的区别及其特点
　　（一）税收管理员制度与税收专管员制度的本质区别
　　新形势下，对税源管理的“科学化、精细化”的要求，与传统的专管员制度相比，税收管理员的工作内容更加庞杂，目标更加明确，工作要求更加细致，工作手段更加先进，而权力的行使得到制约。这就表明了税收管理员制度与专管员制度有着很大区别。
　　1.信息化背景。税收专管员的工作主要靠手工完成，实行粗放式管理，效率较低，且管理质量难以保证，比较适合纳税户数少、税制简单、税收目标单一的情况。在人类社会迈向信息化的今天，信息化技术正在改变着税收管理的方式。一是传统粗放式的税收管理体制和方式被信息化技术改造了，大大提高了税收管理效率，使税收管理员从大量重复性的人工操作中解脱出来，使税源管理和精细化成为可能。二是利用信息化强化了税收信息采集、处理、存储和使用，提高税收执法和税务行政管理的水平；三是利用信息化使税收管理方式发生根本性变革，使国家税收的职能作用发挥得更充分，以促进经济和社会协调发展进步。
2.法制化背景。税收专管员所遵循的政策法规在法律体系中处于较低层次，约束力和稳定性都比较差，难以规范专管员权力的使用。目前，我国的税法体系正在完善，特别是新颁布的《税收征收管理法》，基本适应了社会主义市场经济的发展要求，初步建立起一个以法律、法规为主体，规章制度和其他规范性文件相配套，实体与程序并重的税法框架，构成对行政权力的有效制约，支持合法权力的行使，防止滥用权力的出现。在税收管理员制度下，法律和一系列的制度保障措施已经构成了对税收管理员权力滥用的制约屏障。
   3.新的征纳关系。税收专管员时期的税款征收在很大程度上是一种强制执行的行政行为。税收管理员制度下的征收却是一种协作管理的行为。征纳双方都在法律的范围内履行自身的义务，合作促成税法的落实。因此，纳税人的法制观念和依法纳税观念增强了，重视保护自身的合法权益，较好地排除了税务人员个人意志的干扰。在税收管理员制度下，纳税服务是税收管理员的重要职责。税务机关的服务观念增强了，形成了服务与管理并重的局面。
　　4.经济市场化背景。所有制结构变化、经济成分和经济利益多样化是影响新形势下税收工作的一个重要方面。改革开放以前，我国的经济成分基本上是单一的公有制经济，1978年国内生产总值中由公有制经济创造的占99%.税制比较单一，税收在纳税人之间不会引起较大的利益分歧。相应地，专管员的税收工作以实现“照章纳税”为目标，能够做到“一人进厂，各税统管”，集“征、管、查”于一身，既裁判，又执行。十一届三中全会以后，特别是十五大以后，非公有制经济成为经济发展中增长速度最快的经济成分，形成了国有、集体、个体、私营、外商等不同经济成分在市场竞争中共同发展的局面。多种所有制经济的共同发展，形成了不同的利益群体，对税收工作提出了更高的要求。现在的税收管理员，不但要掌握相关的税收实体法，而且还要按照程序法的要求，约束自身的行政行为，实现税收征管程序的正义，以调节各方面的利益关系。同时，税源的急剧扩大和税源状况的复杂性，是专管员制度下的“单兵作战”无法胜任的。税收管理员的管理建立在专业分工、集中管理、信息化和法制化的基础上的，它能有效发挥税务机关的整体优势，更好地应对税源复杂性。
　　（二）税收管理员制度的优点
　　《税收管理员制度》是国家税务总局首次在制度上明确税收管理员的具体工作职责。为各地税务机关规范税收管理员管户责任和执法行为提供了依据。新的税收管理员制度是对传统的税收专管员制度的扬弃，体现了“革除弊端、发挥优势、明确职责、提高水平”的原则和“科学化、精细化”的管理要求。税收管理员制度的优点：
　　1.借鉴税收专管员的管户责任，调动了税务人员税源管理的积极性和能动性。税务专管制度之所以能够长期发挥积极的作用，就是税源管理责任明确，在很大程度上是因为它调动了税务管理人员的工作能动性和责任感。建立和完善税收管理员管户制度，使税收管理人员的责任与纳税人一一对应，推动税收管理员对税源的积极管理，有利于全面深入掌握纳税人的户籍管理、生产经营、财务核算、税款缴纳、发票管理等情况以及其他各类涉税信息，加强对所辖区域的税源动态情况的分析监

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控，并对纳税人实施纳税评估，实行科学化、精细化管理，对于解决“淡化责任、疏于管理”，开展纳税评估，强化税源管理将起到十分重要的作用。
　　2.吸取集中征收的教训，实现“管事”与“管户”相结合，强化对税源的管理。管事离不管户，不然就没有针对性；管户就要从具体事务入手，不然就失去了工作内容。税收管理员制度把管户与管事有效结合起来，一方面，税收管理员按照规定与纳税人保持制度化的联系，提供专业的纳税服务和指导，帮助纳税人及时准确申报纳税，保证税务管理工作的高效率。另一方面，通过税收管理员的实地调查报告，税务机关能够掌握税源户籍、财务核算、资金周转和流转额等关键的涉税信息，从而提供针对性的、有效的税收管理。通过逐户管理实现加强税源管理的目的。
四、税收管理员的主要职责
　　《税收管理员制度（试行）》规定：税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。并且从两个方面对税收管理员工作职责进行了总概述：
　　一是税收管理员在基层税务机关及其税源管理部门的管理下，贯彻落实税收法律、法规和各项税收政策，按照管户责任，依法对分管的纳税人、扣缴义务人（以下简称纳税人）申报缴纳税款的行为及其相关事项实施直接监管和服务；
　　二是税收管理员原则上不直接从事税款征收、税务稽查、审批减免缓税和违章处罚等项工作。特殊情况，如交通不便的地区和集贸市场的零散税收，税收管理员也可直接征收。
　　那么，税收管理员具体应该管什么呢？《税收管理员制度》中第二章第五条至第十条进行了明确的规定。可以概括为纳税服务、税务登记管理、账簿凭证管理、发票管理、申报征收管理、纳税评估、欠税管理、涉税事项调查和审核、纳税资料的管理九大类，如下：
　　纳税服务。主要包括宣传贯彻税收法律、法规和各项税收政策，开展纳税服务，为纳税人提供税法咨询和办税辅导；纳税信誉等级的初步评定等内容。
　　税务登记管理。主要包括调查核实分管纳税人税务登记事项的真实性；掌握纳税人合并、分立、破产等信息；了解纳税人外出经营、注销、停业等情况；掌握纳税人户籍变化的其他情况等内容。
　　账簿凭证管理。主要包括督促纳税人按照国家有关规定建立健全财务会计制度、加强账簿凭证管理。了解掌握纳税人生产经营、财务核算的基本情况。
　　发票管理。主要包括对纳税人使用发票的情况进行日常管理和检查，对各类异常发票进行实地核查；督促纳税人按照税务机关的要求安装、使用税控装置。
　　申报征收管理。主要包括对分管纳税人进行税款催报。
　　纳税评估。主要包括对分管纳税人开展纳税评估，综合运用各类信息资料和评估指标及其预警值查找异常，筛选重点评估分析对象；对纳税人纳税申报的真实性、准确性做出初步判断；根据评估分析发现的问题，约谈纳税人，进行实地调查；对纳税人违反税收管理规定行为提出处理建议。
　　欠税管理。主要包括掌握纳税人的欠税情况和欠税纳税人的资产处理等情况。
　　涉税事项调查和审核。主要包括调查核实纳税人纳税申报（包括减免缓抵退税申请，下同）事项和其他核定、认定事项的真实性。大致可以分为两大类：一类是依申请的调查和审核，如税务开业登记、减免缓抵退税申请、延期申报、延期缴纳税款、申报方式的确定等；另一类是管理工作的内容，如征收方式的认定、定额核定、纳税人担保资格的认定、发票资格认定等。
　　纳税资料的管理。按照纳税资料“一户式”存储的管理要求，及时采集纳税人生产经营、财务核算等相关信息，建立所管纳税人档案，对纳税人信息资料及时进行整理、更新和存储，实行信息共享。
　　除上述九类工作外，还要特别注意把握好两个方面的重点：一是在工作中遇到纳税人有《税收管理员制度（试行）》第十六条所列举的14项行为，税收管理员应向所在税源管理部门提出管理建议：二是纳税人有《税收管理员制度（试行）》第十七条所列举的3项行为，应提出工作建议并由所在税源管理部门移交税务稽查部门处理。
　　五、如何做好税收管理的工作
　　首先，加强学习，不断提高自身素质。从税收管理员的工作职责中我们不难看出，要想很好地适应工作的要求，正确地发挥职能作用，税收管理员就必须得精通税收政策业务、掌握财务会计知识、熟悉企业生产经营、具有综合分析能力、懂得计算机操作。
　　其次，勤奋敬业，扎扎实实履行好职责。税收管理员的工作职责以制度的形式首次在全国税务系统进行明确，这是不寻常的。可以说九大类工作是税收管理员的法定职责。要想把规定的各项工作做好，履行好工作职责，就必须要用敬业的精神，勤奋工作。
再次，开拓创新，在实践工作中提高能力。形势在不断变化，工作要求也在提高，税收管理员要根据所处环境、所管纳税人等，在工作中实践中创新思维、开拓进取，学习、总结和运用好的征管办法，切实加强对税源的管理，在工作实践中提高管理能力。

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