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实行体制创新是农民增收的关键
增加农民收入，不仅是关系农民切身利益的问题，也是关系国民经济全局的大问题。1997-2000年农民人均纯收入增幅连续4年下降，引起全社会广泛关注。2001年农民人均纯收入增幅开始回升，今年上半年农民现金收入增长6.5%，但是，这只是恢复性的增长，农民收入增长还是缺乏后劲。近年来，农民收入增长越来越依赖于非农产业的发展，尤其是工资性收入的增加。然而，无论是通过调整农业结构增加农民来自农业的收入，还是发展农村非农产业、促进农村劳动力转移，增加农民来自非农产业的收入，以及通过农村税费改革减轻农民负担，都遇到了一些困难。透过对表面现象的分析，可以看到，制约农民收入持久增长的一个关键因素是体制因素。所以，为了促进农民收入持久增长，应改革经济和政策体制中不适应农村经济发展的部分，调整国民经济的分配格局，妥善处理不同社会群体的利益关系。
一、继续推进农业结构战略性调整，改善农民增收环境
由于农产品价格不断走低，农民从农业生产得到的收入逐年减少。以1996年农产品收购价格总水平为100，2000年则只有74.4，下降了25.6%.两年多来，农业结构战略性调整取得了一定成效，主要体现在改善农产品品质、优化农业生产布局、实行农业产业化经营等方面。但是，农业结构战略性调整中的"战略性"还没有体现出来。例如，大豆、花卉是在农业结构调整中要大力发展的作物。但是，大豆从东北运到南方受到交通网络不发达、流通渠道不畅通的制约；花卉的空运费用是外国航空公司的6倍。这些都削弱了我国农产品的竞争力。畜牧业是农业结构调整中要大力发展的产业，但畜产品药物残留问题突出，而对这个问题的管理又分属不同的部门。所以，目前的管理体制已经不适合农业结构战略性调整的需要，要从宏观上树立农业和农村经济综合发展的思路及相应的制度架构，转换农业部的功能，改变农业产前、产中、产后分割，农产品生产、销售与生产资料供应部门分割，国内贸易与国际贸易分割的体制，消除部门分割和部门利益的格局；成立农业和农村综合发展的领导机构，根据农村发展和农产品生产市场化和商品化的需求，将农业投入品、农产品生产、加工、运销、质量标准检测、动植物检疫等，作为一体化的进程统一协调，建立从"田头到餐桌"的农业管理体制；将农业生产、农民福利放在促进农村经济、社会、文化综合发展的大框架中统一考虑。要促进全国性的生产要素和产品市场的形成，从根本上改变城乡分割的二元结构和消除地方保护主义，实现国内资源的优化配置。
二、拓宽就业门路，促进非农转移
农村劳动力外出就业已经成为农村劳动力转移的重要趋势。从"推力"看，"十五"期间农村新增劳动力就业的压力将达到高峰，但由于生产成本上升，农产品价格下跌，农业增收困难，而乡镇企业近年来吸纳就业的能力又下降。从"拉力"看，农民外出就业可以获得较高收入，城镇和东部沿海经济发达地区已经出现了较大的劳务市场，城乡差异拉大。在促进农村劳动力外出就业方面，首先，要消除对农民外出就业的政策性歧视。这集中表现在户籍管理制度的歧视上面。尽管户籍制度已经有所松动，但一些地方没有完全执行中央和国务院的规定，外出就业的农民还没有可能在大中城市落户。更重要的是，与户籍制度相关的一些制度没有被触动，影响了户籍制度改革的效果。一是就业制度。例如，一些地方对农民进城就业实行总量控制、用工审批、工种限制，以及收取各种管理费等。二是社会保障制度。外来民工一般不享受任何保险待遇，只有部分从事高危工种的民工才享受工伤保险。而且，对于外来民工的社会保障应当是由企业还是民工自己负担没有统一规定，即使有社会保障，外来民工在返乡时也很难带走。三是子女的教育制度。进入当地就业和生活的农民，如果没有取得当地户口，子女上学就要交纳各种名义的不合理收费。在具体制度措施上，要做好5件事：一是继续推进户籍制度改革。要逐步以居住地登记制度和身份证管理制度替代户籍制度，不能再以户籍管理把农民排斥在城市化进程之外，把农民和市民分为两个不平等的阶层。二是要消除对农民就业的歧视。要尽快修改《劳动法》，进一步完善劳动合同制度，根据实际情况逐步建立起覆盖全体劳动者的市场化的医疗卫生和劳动保障体系，认真清理限制农民进城务工的有关政策规定和乱收费。三是要搞好农民就业服务。要建设为农民外出就业服务的职业介绍网络，定期发布劳务信息。四是要加强农民就业培训。要充分利用劳动、就业、教育部门的师资、技术和设施，开展多形式、多渠道的职业技能培训，切实提高外出民工的职业技能素质和竞争就业岗位的能力。五是要妥善解决外出就业民工子女的就学问题。有关部门要逐步取消公立学校借读费、赞助费等不合理收费，让所有有稳定就业和生活基础的外来家庭能够将子女送进当地正规学校就学。其次，要促进乡镇企业发展。乡镇企业由于资本密集度相对较低，在转移农村劳动力方面仍将发挥重要作用。在乡镇企业发展中，一是要注重所有制结构调整，大力发展民营经济，因为民营经济吸收劳动力的能力强；二是要注重产业结构调整，大力发展农产品加工业和第三产业；三是要注重区域结构调整，引导乡镇企业发展与小城镇结合。再次，要推进城镇化。现在，城镇化中的一个重要的、根本性的问题是城镇化进程中行政导向过强。主要表现是：1、人为地"改县为市"、"撤乡建镇"、发展小城镇，结果这些市、镇的功能不健全，缺乏对农民、企业的吸引力。2、以行政手段强令乡镇企业向小城镇集中，增加创建乡镇企业的成本。3、由于存在等级化的城镇行政体系，上级城镇不会把手中的资源用于支持与自身关系不大的下级城镇，反而会通过行政手段从下级城镇获取更多的资源，用于自身所在地的城镇建设。而下级城镇尤其小城镇，要完成上级政府部门下达的种种任务，却没有自己相对独立的财政。这两方面使小城镇发展受到资金的制约。4、城镇政府管理目标模糊，职能偏重于管理经济，对经济事务干预过多，忽视对城镇的综合管理；重视城镇的外在形象，忽视城镇整体素质的提高。5、城镇政府机构庞大，部门之间职能交叉。6、城镇化过程中的农用土地转为城镇土地完全由政府控制，级差收益主要被政府和房地产商瓜分，其中房地产商得到的太多。据调查，在土地收益分配中，农民只得到5%，村一级得到25%，政府及其各部门得到70%.农民得到的补偿太少，不足以使其进城定居、就业。城镇发展是公平环境下的市场选择的过程，而不是政府决策的过程。综观发达国家城镇化的进程，可以看到，它们很少通过行政手段来维持城镇发展。因此，推进城镇化进程，就必须改革传统的等级化的城镇行政管理体制，减少多层次的行政管理格局。一是要对已经形成规模的小城镇下放权限，同上级政府合理划分事权，建立相对完善的精干高效的管理体制，减少中间管理层次；二是在合理划分事权的基础上实行分税制的财政体制，建立小城镇独立的一级财政；三是按照"小政府、大社会"的方式，设置城镇政府机构，重点解决管理权限的划分。
三
、创新金融服务，改善农村信贷
目前，农村信用社已经成为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带，农民从事简单再生产的信贷资金需要基本能得到满足。但是，农村金融服务整体上还是不能满足农村经济发展特别是产业结构调整的需要。农民从事生产经营的大额资金需要，尤其是产业结构调整中发展科技含量高、附加值高的生产所需要的资金，由于信用社资金有限，还不能得到满足。当前发展农业的资金方面存在的主要问题是：1、农村金融体系不健全，缺乏向农村的"输血机制".农村金融机构的职能定位需要进一步明确，特别是农业发展银行和农村信用社。农村信用社还承担一些政策性业务，影响了其职能的发挥。2、农村资金外流严重，影响农村资金的供应。一是国有商业银行在县及县以下吸收的存款大部分上调，用于支持大企业、大项目，用于农村的很少。据估计，每年从这一渠道流出农村的资金有2000-3000亿元，占商业银行农村存款的80%左右。二是邮政储蓄从农村吸收了大量存款，不但只存不贷，而且上存人民银行的利率是商业银行的2倍，刺游了邮政部门吸收存款的积极性。邮政储蓄上存利率高与邮政部门利用邮政储蓄收益弥补经营亏损有关。2001年末，邮政储蓄机构存款余额5911亿元，其中县及县以下的存款余额3781亿元，这些资金直接流出了农村。3、对农村金融机构的支持政策不够。农村信用社吸收的资金大部分是农民的储蓄存款，成本较高，而投放的贷款大部分是农业贷款，风险较大，收益率低，因此，农村信用社的盈利能力十分有限。很多国家都对这类机构给予免税政策，以体现支持农村和农民。但是，我国的农村信用应仍需缴纳高额税收，政府在财政、资金等方面的支持也很不够。4、国家对农业资金支持水平低。据世贸组织资料显示，我国农业生产者补贴等值和国内综合支持量（AMS）均为负数。5、农户新增投资中，用于农业的比重明显偏低，表现出强烈的非农化倾向。针对以上问题，可以采取的主要措施，一是组织创新。要深化农村金融组织体制改革，明确界定农业发展银行、农业银行和农村信用社的职能，充分发挥政策金融、商业金融和合作金融的作用。农业发展银行要改变目前"收购银行"的专业性政策银行现状，增加其政策性金融的综合支持功能。成为支持农村产业化的主导银行，支持农村全面发展的开发银行，引导商业银行和合作金融的资金流向。农村信用社要因地制宜地改革组织方式，重点支持农户发展生产和经营。二是制度创新。一方面要建立农村资金用于农村的机制，包括：充分发挥农业发展银行发行金融债券筹集国内外资金，用于支持农业发展的资金能力。改革邮政储蓄制度，降低邮政储蓄资金转存中央银行的利率，并通过再贷款机制将邮政储蓄在县及县以下吸收的资金返还农村使用；在农村吸收资金的各类商业银行也要安排一定比例的资金用于支持农村发展；放开农村信用社存贷款利率，提高农村信用社吸收农村资金的能力。另一方面要对支农资金实行优惠政策，比如减免农业发展银行、农村信用社税收。三是业务创新。农业发展银行要恢复种子贷款、林业贷款、农业综合开发贷款、扶贫贷款等业务，开办小城镇建设贷款业务，农村票据交换业务，满足农村经济全面发展的资金需求。农村信用社业务种类少，不能满足农村发展和农民的需要，也降低了自身的实力，原因在于存在着对农村信用社业务发展的歧视性规定。应当允许农村信用社代理财政性资金、社会保障资金、证券客户交易保证金等的存款业务；允许农村信用社办理银行卡等结算工具，为农民提供及时便捷的服务；允许农村信用社开办代理证券、代理保险等业务。
四、完善农村税费改革，实行财政转移支付
农村税费负担重。从1994年到1999年，全国农民人均纯收入年均增长了12.6%，而农民人均承担的各项农业税、提留统筹费、社会负担和两工（积累工和义务工），却分别增长了12.7%、10.3%、29.3%和1.9%.此外，农民负担还出现了越来越复杂化、隐性化的趋势。虽然农村税费改革取得了一定成效，从安徽、江苏等地的试点看，减负率一般在20%以上，但是，与发达国家比较，我国农民的负担仍然比较重。我国可能是世界上唯一对农业和农民征收高额税收的国家。发达国家中的主要农产品生产国不仅不向农民征收税费，反而给予直接补贴。美国、欧盟对农民的补贴摊到每公顷耕地上分别为100-150美元和300-350美元；而我国的农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-150美元。这一正一负之间，每公顷的收入就相差200-500美元。我国农户的经营规模本来就小，处于很不利的竞争地位；过重的税费负担进一步削弱了我国农业的国际竞争力。另外，我国对农民的支持政策的方式很不合理，效率低下。主要是国家花费了巨额的财政支出，对粮食流通环节进行补贴，农民得到的好处是间接的，并不明显。更进一步讲，这种补贴方式在我国加入WTO后效果会更差，因为保护价将使国内价格维持在较高水平，从而使进口粮食有利可图，使进口配额得以实现。这时，国家花费在粮食流通方面的高额补贴，在实质上将部分地转变为对国外农民的补贴。所以，要减免农业税费，同时改革我国对农民支持政策的方式，从对流通领域的支持转变为对农民的直接支持。减免农业税费的具体方法有两种：一是在已经进行税费改革的地方按比例减税。即首先根据国家财力确定直接补贴额，再根据直接补贴额与农业税的计算基础（常年产量与规定价格）确定直接补贴率，然后在农业税率中减去直接补贴率即为实际需要征收的农业税率。假如，税费改革后的农业税率是7%，如果直接补贴率确定为4%，则只需要征收3%的农业税。随着国家财力的增强，可逐步增加补贴强度，相应降低农业税率。二是在没有进行税费改革的地方按税费项目减免。可按照先后步骤，分别取消现行的农业税、农业特产税和屠宰税；再取消教育费附加等。在这两种方法中地方政府由于农业税费减少而减少的财政收入，由上级政府的转移支付弥补。也就是说，国家的补贴并不直接发放给农民，农民实际上得到的直接补贴是农业税费的减少。这两种方法极为便利和有效，在操作上不需要增加成本，而且国家每拿出一元钱都直接为农民所获得，补贴效率高。上述税费改革方案也具有财力上的可行性，因为2001年国家就增加财政收入近3000亿元，而农民的税费负担总额不过1200亿元左右。但是，由于2002年中央财政安排150亿元支持农村税费改革的专项资金规模已定，转移支付的规模有限，上述改革方案不大可能立即实施，但仍然可以作为长期的改革方案。近期可以将农村税费改革与粮食补贴方式改革结合起来，即：在现行税费改革方案的基础上，改粮食保护价收购为直接补贴农民，以农民应得的补贴顶抵应交的农业税；因顶抵而减少的地方财政收入，由粮食风险基金弥补。这样做，有利于更好地保护农民的利益，有利于促进农业结构调整，有利于促进国有粮食购销企业改革，有利于全国粮食收购政策的统一和产销区的衔接，有利于与国际惯例接轨。这样做，也为上述改革方案的实施找到了资金，不需要政府扩大财政支出；还可以为今后实施更大规模、更大范围对农民的直接收入补贴积累经验。开展这项工作的条件已经基本成熟，如农村税费改革已经有了一定的基础，当前市场粮食价格比较稳定。据悉
，安徽等地在2002年准备试行这种方式。建议在进行农村税费改革的地方推广这种方式。
目前，我国的县级财政尤其是乡镇财政面临着严重的问题，不仅影响了基层政府的正常运作，也使基层政府无力提供充足的公共产品，还加重了农民的负担。县乡财政摆脱不了困境，农村税费改革是很难推进的，从根本上减轻农民负担的目标也是很难实现的。因此，应当把解决县乡财政困难列入国家宏观决策的重要议事日程。一是要完善财政转移支付制度，保证贫困县域的基本供给需求；二是加大对部分贫困县域基础设施建设的投入，改善其投资环境；三是进一步完善分税制，可增加中西部地区县级增值税的留成比例；四是减少和取消各种基金，减少上级财政对县级财力的集中。例如，中央和省都建立了水利基金、粮食风险基金等一些基金，从县级拿走了大量资金，应当缩小规模或取消。
教育支出是乡财政支出的"大头".为保证农村义务教育不受农村税费改革的影响，中央决定进一步完善农村义务教育管理体制，特别是明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府统一发放。但基层干部普遍反映，由于县级可用财力少，这样做并不能真正解决拖欠教师工资问题。而且，县发放教师工资的钱还是来自乡，乡的钱主要还是来自农民上缴的税费，最终还是主要依靠农民办农村义务教育。所以，还必须进一步调整和完善农村义务教育的管理体制和投入机制，建议：第一，农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。我国农村中小学教师约690万人，按每年人均工资7000元计算，全年共需要483亿元。中央和地方各负担多少，可视地方的财力而定。总体上讲，中央和地方政府承担的比例可以定为5：5，即中央财政承担约240亿元。就中央财力情况而言，应该是可以承受的。这些年来，中央财政在农村义务教育方面欠帐较多，现在是增加中央财政对农村义务教育投入的时候了。
第二，重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。农村中小学运转所必需的公共经费，应主要由县乡两级政府财政安排。目前，学生家庭承担的公共经费的比例偏高，要逐步降低。对国定贫困县的农村中小学生，逐步实行免费提供教科书的制度，所需资金由中央和省级财政统筹解决。对农村中小学实行寄宿制的，要提高对困难学生的助学金标准。为解决农村中小学危房问题，国务院决定在2001年和2002年共安排30亿元专项资金，用于中小学危房改造。由于每年都要自然产生一些危房，为确保农村学校危房问题及时得到解决，国家在该项工程实施完成后仍应按每年15亿元保留此项资金；同时，推动省、市、县将农村中小学校舍必需的建设与维修纳入各级政府的基建计划，设立学校基建专款，从而形成一种有效的投入保障机制。
第三，实行农村税费改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于农村教育。农村税费改革后，农村教育费附加和农村教育集资将被取消，现行的农村义务教育投入体制将发生重大变化。一些县、乡镇的财力将有较大幅度下降。以其目前的财力尚且保证不了教师的工资，税费改革后义务教育费用不足的矛盾会更突出。因此，在税费改革中，应以改革前义务教育所用经费为基数，从税收中切出一定比例，专门用于农村义务教育。
五、通过制度变迁和组织创新，发展农民的市场中介组织和行业协会
农村组织创新的一个方面是培育和发展按农产品分类的行业协会等市场中介组织。各地区现已发展起来的按农产品分类的专业技术协会已具备行业协会的雏形，可加以引导和扶持，使之成为地区一级甚至全国层面的农产品行业协会，它们将在信息传递、技术服务、市场营销和对外维护中国农民合法权益等方面发挥重要作用。
农村组织创新的另一个重要方面是促进农民自己的农用生产资料购买及农产品销售和加工方面的合作组织的形成。通过组建农民的合作社，可以提高农民进入市场的组织化程度，使千千万万的农民以较低的成本整体进入市场，成为市场经济的主体，这将是深化农村改革、实现农业和农村经济第二次飞跃的一个重要的突破口。农民自己的合作经济组织与行业协会一样，将是政府有关部门在国外进行农产品贸易谈判时持有的一个颇有份量的砝码。
建议尽快制定《合作社法》。合作社如不具备合法性，就根本谈不上在市场竞争中成为一支抗衡力量，也谈不上增强农民自身的谈判地位。在国家短期内不可能出台《合作社法》的前提下，地方政府可采取变通的方式，发布地方性的法规，促进当地合作社的发展。地方政府除了核准合作社的登记注册外，还要配套出农民专业合作社的示范章程，明确合作社的质的规定性，界定合作社的内涵、外延及内部组织结构、管理机制等，这样各类合作组织即可"对号入座"，打破原来的部门界限，在统一的制度规范和名称下整合起来。
从长远来看，发育农民作为市场经济主体的各种新型组织形式，最后组成由政府有关部门、涉农企业、农民生产者组织、贸易部门等方面代表参加的各种产品的销售理事会，从而由各方利益代表与政府一起决定农产品的生产布局、结构和数量，农产品的进出口贸易的大政方针，这将是中国农业走向世界的必由之路，也是应对加入WTO挑战的治本之策。
六、实施分类指导，坚持扶贫济困
近年来，我国的农村贫困问题出现了一些新趋势：一是在国定贫困县贫困人口养活的同时，非贫困县的贫困人口增加；二是长期性贫困人口减少而暂时性贫困人口增加；三是与生态环境恶化相关的贫困人口减少而与基本生存费用上涨相关的贫困人口增加。同时，由于以往的扶贫侧重于降低贫困发生率，减少的贫困人口多属于贫困程度较轻的群体，留下的长期性贫困人口往往是贫困程度较重的群体。
农村贫困人口的一个显著特征是欠缺就业和创业能力，在我国加入WTO后，其就业和生存的环境更加严峻。因此，必须以缓解现时的贫困和预防未来的贫困为目标，及时调整农村扶贫战略：首先，继续实施投资性扶贫计划，即投资于对贫困劳动者的市场经济知识的培训和技能培训，提供技术推广、信贷及经营咨询服务；投资于能够为贫困人口创造就业机会的公共工程。其次，加强补救性扶贫计划。现有的乡村救济救灾系统对遭受突发性打击的家庭进行紧急救助的能力较弱。如果没有补救性的措施帮助受打击的家庭渡过难关，这些家庭可能会陷入长期性贫困。再次，尽快着手实施预施性扶贫计划，加强对乡村孕产妇保健，儿童营养、照料、保健和教育的公共投资。现在就在这些环节上采取公共干预行动，必将起到有效防范和减少未业贫困的作用。最后，精简政府层次，改善地方政府的治理结构，惩治和防范扶贫项目执行过程中的腐败行为，为有效缓解贫困提供制度保证。
同时针对东、中、西不同地区的经济发展状况，实施分类指导。引导东部经济发达地区农民面向国内外市场调结构，带动中西部发展并为之腾出市场空间；帮助中部地区立足本地比较优势，大力发展养殖业和农产品加工业，为农村劳动力外出务工创造良好的外部环境；扶持西部欠发达地区有效利用本地资源，努力拓展特色经济，加大中央财政转移支付力度，强化东西互助，坚持开发式扶贫，培育新的经济增长点。
顾家平
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