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财政赤字与国债规模适度
【 作 者】郑建良
【作者简介】郑建良 中国船舶重工集团公司
【摘 要 题】国债园地
【 正 文】
我国的财政赤字和政府债务规模适度性问题，始终是社会各界普遍关心的焦点，特别是在当前宏观经济出现可喜变化的情况下，更是继续实行积极的财政政策不可回避的话题。
一、对我国财政赤字与债务规模适度性问题的分析
关于我国财政赤字与债务规模适度性问题，比较具有代表性的观点主要有三种：一是必须从总量和结构两方面指标入手进行分析。从国民经济大范围看，我国的债务负担率和与国际比较同口径的赤字率都在国际公认警戒线内，继续扩大国债发行规模的潜力仍很大；从财政收支角度看，由于国债依存度较高，财政债务规模偏大，进一步拓展的余力十分有限。二是研究赤字与债务适度性问题，没有必要考虑有关财政性指标，只要将赤字率与债务负担率控制在3%和60%范围内即可。绝大多数国家也正是依据总量指标制定财政和债务政策的（在我国，3%和60%两项财政风险预警指标已为社会上多数人所推崇）。三是1998年以来实施的积极的财政政策，是因经济紧缩采取的“反周期”调控措施，其出台之时财政已面临了多年困境。随着积极的财政政策的不断持续，中央财政赤字增加较多。从长远看，如果继续扩大赤字和国债规模，将损害经济和财政的可持续发展。因此，可考虑从现在起逐步淡出积极的财政政策，中长期目标仍应坚持适度从紧的财政政策。
上述三种观点都有道理，也在一定程度上反映了赤字与债务问题在我国财政乃至经济全局中的重要性。但关于财政赤字与债务规模适度性的预警指标问题，既不宜单纯就财政论财政赤字与债务，也不宜单纯考虑宏观需要而忽视财政面临的困境。同时，我们也应注意到，即使依据上述指标计算我国的赤字与债务指标，目前仍得不出赤字与债务规模不适应的论断。
1.从历史的角度和财政与经济的辨证关系认识赤字和债务问题
财政政策是市场经济国家进行宏观经济调控的重要工具之一，特别是发达国家普遍将财政状况放在整个经济中加以权衡并制定财政政策，很少单纯就财政论财政，在具体分析赤字政策与债务政策利弊时，也着重从财政对整体经济的影响来分析，这种置财政问题于宏观经济范畴内的政策选择方式，与这些国家的整体经济实力强的状况基本吻合。一般而言，发达国家年度国内生产总值远远超过发展中国家，财政收入相当于国内生产总值比重普遍保持在45%左右；其债券市场较为成熟，管理规范，债券的发行、流通比较顺畅，有助于赤字与债务问题的缓解。在这些国家的经济发展过程中，尽管财政赤字年年有，政府债务规模也不小，但不仅未对其经济造成太大影响，而且在某种程度上支撑了其经济发展。
我国与发达国家有很大差异。这种差异不仅反映在总体经济发展实力上的不足，更反映在政府财力尤其是中央政府财力的薄弱。其主要原因在于，以放权让利为主线的体制改革的每一步推进，相伴而生的是财政收入的相对减少，财政“两个比重”的逐年下降。这种局面并未因新的财税体制改革而根本扭转。全国财政收入占GDP的比重2000年为15.0%，比1994年仅提高3.8个百分点，而同期的中央财政收入占全国财政收入的比重2000年为52.2%，比1994年下降了3.5个百分点。财政面临着一方面中央财力十分有限，而另一方面财政支出压力沉重的两难局面，各方面要求增加支出的呼声一直很高。如果进一步考虑到国有企业的过度负债问题，国有银行的大量不良资产问题，国有企业下岗职工基本生活保障问题，以及如何建立健全社会保障体系等问题，最终都将不同程度地依靠中央财政。凡此种种，在目前财力有限的情况下，支出的缺口不得不通过债务融资方式解决，也不得不保持一定数量的赤字和债务规模。事实上，改革开放20多年来的巨大成就也正是得益于财政性融资的支持。1978年—2000年，我国财政有20年的赤字历史，只有在1978年和1985年出现了很少量的财政盈余，利用财政赤字和政府债务融资政策在我国经济发展中发挥了重要作用，也基本符合我国的基本国情。改革开放以来的经验一再证明，发展是硬道理，是解决经济发展中面临的各种问题（含财力不足问题）的根本途径。因此，如果仅仅看到财政债务增长过快，中央财政债务依存度较高就得出缩减赤字与债务规模的结论，也可能出现这样的局面：财政赤字、债务规模和收支差额虽然得到了较好控制，然而国内需求持续低迷，经济紧缩进一步加剧，投资增长逐步滑坡，从而导致经济不景气一财政财源萎缩一经济更加不景气一财源进一步萎缩的恶性循环。这不仅不能有效地防范财政风险，而且有可能引发经济危机。当然，我们也必须正视财政所面临的困难，切实加强对债务收入的有效运用和管理，提高这部分资金的使用效益，在促进发展的基础上培植未来财源。
2
.从上述指标的实际计算结果，目前也尚得不出我国的赤字与债务规模不适应结论
首先，从国债负担率看。“九五”时期我国的国债负担率分别为7.29%、8.17%、10.03%、13.90%和14.64%，而最高年份的2000年也仅为16.44%，2001年的债务负担率约为16.37%，都明显低于主要发达国家的水平。
其次，从赤字率看。根据我国《预算法》明确规定，地方各级财政不列赤字，财政赤字亦即中央财政赤字。2000年以前的赤字一直未包括利息支出在内，以这种口径计算的赤字率都低于2.5%。即使加上利息支出部分，赤字率也仅接近3%。我国当前的赤字情况与发达国家经济不景气时期（1992年—1995年左右）相比，并不为高；与东欧等转轨国家相比，就显得较低，在世界范围基本上属于中等偏低水平。
第三，从国债依存度看。一般情况下，我们计算国债依存度的方法是：国债依存度＝（国债收入／中央财政本级支出＋债务本息支出）×100%。根据这一公式计算的结果是债务依存度明显偏高，整个“九五”时期都在56%以上，个别年份达71%左右。因此，有许多人得出我国赤字与债务规模过度和不可持续的结论。但是，这种惯常的计算方法有其不合理性，即计算公式的分母中仅仅为中央财政本级支出，并不是完整意义上的中央财政支出（即中央财政本级支出＋补助地方支出）概念，这既不符合国际惯例计算方法，也没有完全反映财税体制改革后的中央财政支出全貌。如果将国债依存度(1)的分母中财政支出范围扩大到中央财政支出与债务本息支出合计，则国债依存度(2)＝（国债收入／中央财政本级支出＋补助地方支出＋债务本息支出）×100%。国债依存度(2)与国债依存度(1)相比较下降了20多个百分点。进一步考虑到，一般情况下用于偿还国债本金部分的发行额并不增加债务负担和债务规模,也不改变中央预算的可用资金量，只有当年的新增部分才能改变债务负担和债务规模，以及中央预算的可用资金量。因此，我们将国债依存度(1)分子分母中的本金部分同时扣除，而分母中财政支出范围仍为中央财政支出（即中央财政本级支出＋补助地方支出＋利息支出合计），由此得出国债依存度(3)＝国债净收入／中央财政总支出，则国债依存度(3)与国债依存度(1)相比较又大大下降了32个百分点左右。国债依存度(3)的概念又与日本计算债务依存度的方法基本接近,日本的国债依存度＝（预算基本赤字＋利息支出）／（中央财政本级支出＋补助地方支出＋利息支出）×100%）。根据国债依存度(3)计算的我国债务依存度指标近年最高为32%，而且计算依存度的国债收入也为同口径最大，即包括了建设国债转贷地方部分。即使如此，也仅略高于我国专家们常说的国际认同标准(25-30%)。需要说明的是，上述三种债务依存度的计算方法，都是宽范围口径下的计算结果，即将1998年以来发行的长期建设国债中转贷地方部分计算在内，如果将这部分从当年债务收入中剔除，则几种方法计算的债务依存度的比例都将进一步较大幅度下降，特别是债务依存度(3)将回归至通常公认的国际认同标准之内。
二、通过建立稳固、强大的财政，降低财政风险
从总体上看，目前我国的赤字与国债规模基本适度。但要针对我国财政基础仍比较薄弱的现实，在保持一定的赤字和政府债务的同时，要大力发展经济，培植财源，提高财政收入的“两个比重”和财政抗风险能力，通过建立巩固强大的财政，降低财政风险，保持财政的可持续发展。
1.积极运用税收政策，提高税收收入占国内生产总值比重。进一步调整税收收入结构，实行税收政策的结构性调整，把该收的税收上来，减少税收流失，把该减的税减下去，积极地贯彻鼓励社会投资的税收政策，刺激经济增长，为财政的可持续发展提供持久动力，逐步提高税收收入占国内生产总值的比重和财政的税收依存度，逐步降低债务依存度，使国家财力大大增强，并为进一步深化改革提高财力保证。在适当的时候开征一些新的税种，如遗产税，健全地方税体系。
2.健康的财政体制是财政稳健运行的基础。要进一步推进财税体制改革，理顺政府收入分配渠道，加快费税改革步伐，扩大财政经常性收入。全面贯彻实行收支两条线管理方式。逐步建立税式支出预算制度，规范税收减免和支出管理体系。继续搞好财政支出制度改革，包括国库集中支付和政府采购等。加强对地方财政的约束和监督，建立完善的转移支付制度，缓解地方的、乡镇的财政困境。
3.调整和优化财政支出结构，坚持经常性收支基本平衡原则。从严控制经常性预算中一般性支出，适当压缩对企业的直接补贴和事业费支出，增加对下岗职工基本生活费和再就业补助，在收入一定的前提下，保证重点支出的资金需要。我国财政风险主要来自于地方财政。地方财政要严格按照《预算法》的要求，坚决不打赤字，要
根据建立公共财政的要求安排财政支出，要采取措施处理好地方财政负债问题。
4.加强对国债资金使用的监督，加快国债市场建设步伐。有关部门要确保国债资金使用的效益，保证国债项目质量。应研究单独编制建设国债预算，加强对国债资金筹集使用的管理。进一步优化国债期限和利率结构，积极推进国债发行和流通的市场化改革，进一步优化国债结构，丰富国债品种，适当提高机构投资者持有国债的比例，降低国债发行成本，活跃国债市场，提高国债管理水平，发挥国债促进经济发展的积极作用。
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