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如何强化信息披露监管
本报告通过总结近年来我国证券市场信息披露监管方面出现的主要问题,得出如下结论:●不能及时发现问题和处罚不力是目前信息披露监管方面存在的主要问题
●监管部门的职权设置,不利于对信息披露真实性的监管
●中介机构功能的错位,增加了信息披露监管的难度
●要对违规者实施有效监管,应该提高违规者所支付的违规成本和违规行为查处的概率
我国证券市场信息披露监管存在问题的原因分析。直接原因
1、监管框架的缺陷
从我国证券监管的现状来看,属于政府监管。综观证券法律法规的条文,涉及政府监管的条文数量多且明确具体,管理方法多样化,管理程序细节化,处罚措施详尽化,对于监管机构的权限职责等也不厌其详。当前我国证券市场尚处于起步和发展的初级阶段,整个市场很不成熟,各项规则和制度都不健全,在此情况下,强化政府监管固然很重要,但完全依赖政府来监管市场是不现实的。首先,在市场经济初级阶段,市场信息不充分,政府获取的信息不可能是完全无误的。同时由于其本身并不接近市场,它就更不可能对各种证券市场中的违法违规行为都能明察秋毫,了如指掌。其次,政府用于监管的资源也是有限的。因此,政府没有足够的能力来监控一切。
2、监管根本目标事实上的错位
信息披露监管的目标一般有两个:一是增加现有证券监管系统的有效威慑作用；二是给受侵害投资者提供救济与补偿的手段,充分保护投资者的利益。各国都以投资者利益保护作为证券立法的根本目标和基本原则。我国也不例外,无论是一般证券法,还是具体的信息披露的制度,都是以投资者利益保护为根本目标。
但监管实践中,这一根本目标没有得以体现。以哪一个为根本目标,对立法和实际操作的一个重要影响就是在确立民事赔偿责任时,倾向于赔偿受损失的投资者还是着重于预防上市公司违规行为。尽管从文本上,投资者利益保护是证券法一般立法和信息披露制专门法规的根本目的,但在实践中投资者的利益并没有受到有效的保护。
3、监管部门的职权设置,不利于信息披露监管
交易所作为一线监管部门,没有对上市公司的调查权。与交易所相比,证监会有更大的调查权和处罚权,应该比交易所更能发现真实性问题,但以证监会目前的人力和物力条件,以及面临的与交易所类似的专业上的障碍,也很难及时发现问题。
中注协有很好的专业力量,但其职权范围只限于检查日常工作,而单独的日常检查又难以发现问题,只有在与证监会等部门联合检查中,接触到上市公司的财务资料时,才能易于发现问题。证监会虽然有广泛的权力,但其专业力量相对较为薄弱。所以说,只有多个部门的相互配合,才能有效的发现问题。但实际上,监管问题上,部门之间缺少相互协调和配合,尤其是制度上形成的配合。
4、监管所需的配套法律法规不完善,处罚力度不够
处罚力度不够,很大程度上在于监管所需的配套法律法规不完善。这主要表现在以下两个方面:
(1)我国对信息披露违规行为的民事责任的规定尚未形成完善的法律法规体系
从我国目前的情况来看,在对信息披露违规案件的查处实践中,主要以行政处罚为主,所谓处罚力度的加大,也只是体现在追究主要责任人员的刑事责任上。在财产责任方面,处罚后果往往只是表现为对当事人的违法所得全部由国家罚没,而没有对投资者的民事赔偿。
(2)现有的法律中缺乏合适的诉讼机制
尽管目前信息披露违规的民事责任的法律法规很不完善。但毕竟有所规定,并且《证券法》第207条规定了民事赔偿责任优先承担的原则,"违反本法规定,应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金,其财产不足以同时支付时,先承担民事赔偿责任。"但司法实践中,中小受害投资者在向不法行为人追究民事赔偿时,因为在现有的法律中缺乏合适的诉讼机制,而致使投资者的损失事实上得不到赔偿。从目前我国现有的法律依据来看,只有代表人诉讼制度有法律支持。《民事诉讼法》第54条有相关的规定。但代表人诉讼制度在实际操作中有一定难度。
5、监管力量薄弱
负责上市公司首次发行股票相关信息披露材料审查的是证监会发行监管部。目前发行部的正式在编人员28人,从深圳交易所和上海交易所借调了40人左右,其中具体审核信息披露材料的部门是审核一处和审核二处,这两个处的工作人员(在编人员加上借调人员)各在20人左右。众所周知,上市申请中首次公开发行股票的相关材料是非常全面,非常详尽,也是非常具体的,很难想象,这么40个人面对若干申请上市的公司的申请材料时,可以在法定的时间内做完高质量的审查工作,特别是碰到具有可疑倾向的材料,需要进一步核查时,就显得力不从心了。
在持续信息披露监管方面,人力也明显不足。以深交所为例,公司管理部总共26人,其中负责上市公司监管的有17人,目前在深交所上市的公司却有516家,也就是说,平均每人监管30家左右的上市公司。更何况部分人员经常被证监会抽调。证监会负责持续披露阶段监管的部门是上市公司监管部(简称"上市部"),上市部目前只有24人。其中信息披露处有3个人,加上借调的4人,总共才7人,而且信息披露处也是成立不久的。
目前,尽管我国注册会计师协会已拥有12.4万会员,执业会员6万余人,但中注协的专职工作人员却不到160人。而尤为甚者,作为执行《注册会计师法》所赋予监管职能的监管部,其工作人员仅为9人,这使得中协会在监督、管理执业机构和执业人员的职业道德和执业质量,促进行业执业准则、规则的贯彻实施等方面受到很大的制约。深层次原因
我们必须
认识到,监管中实际存在的问题很大程度上不在于监管部门本身,而在于许多深层次的原因。
1、体制弊端
股票发行审核制下,上市公司的"家数"和"额度"是两个重要控制举措,即把发行人的家数分配给地方政府和产业主管部门,证监会在进行初审后再配发额度,这种做法助长了各地区、各部门争取上市公司数量与额度,以及互相攀比,并给一些落后地区包装劣质企业上市提供了条件。在额度控制的影响下,发行审核实质上流于形式,这种对企业申报材料走形式的审查同时也诱发了企业的虚假包装现象。
2、中介机构功能的错位,增加了监管的难度
我国中介机构产生和发展的市场基础遭到扭曲。与西方国家不同,我国中介机构是在计划经济条件下建立发展的。以会计师业为例,其初衷是为了配合政府机关搞"三查",角色一开始就完全错位。在政府的长期荫庇下,注册会计师也养成了风险意识差、职业道德水平不高、品牌意识欠缺的"恶习",虽然1999年全行业完成了与政府的脱钩改制,但由于配套工作没跟上,加之全行业的转变也需要一个过程,因而达不到市场经济的要求。我国中介机构市场竞争日益激烈,与西方国家不同,竞争的直接后果是造就了一大批愿意冒险出具虚假审计意见的中介机构。对于上市公司而言,事务所A不愿意协助其作假,很快就会找到愿意的事务所B；注册会计师A不愿意做假,该所就会让其下岗,因为自然有B愿意做假。
在西方国家中,中介机构和证券监管部门共同监督上市公司的信息披露,保证其出具的报告的真实性和完整性。而在我国,中介机构却在披露信息的真实性问题上,和上市公司一道与监管部门周旋,从而使监管和被监管的力量发生了很大的变化,在专业水平上使监管者处于劣势。毫无疑问,这大大地增加了监管的难度。
信息披露监管现状
1、信息披露监管所依据的规范体系
我国证券市场尚处于发展的初期,存在各种不规范的情况。为此,在发展证券市场的过程中,证监会一直重视上市公司信息披露规范的制定工作。在主要借鉴他人经验的基础上,现已初步形成了上市公司信息披露的基本规范。首次披露、定期报告和临时报告等分别由《证券法》、《公司法》、《股票发行与交易暂行条例》、《公开发行股票公司信息披露实施细则》、《公开发行股票公司信息披露内容与格式准则》等的相关条文规范。
2、主要监管部门及其相应的职责和权限
目前对上市公司信息披露进行监管的部门主要是证监会、两个交易所和中注协。相对来讲,证监会享有最为广泛的权力,也是最权威的监管者；交易所处于一线监管的地位,但其享有的权限相对较为有限；中注协对上市公司的信息披露的监管较为间接,主要是通过对会计师事务所的监督和管理来实现的。
3、信息披露监管的力度在不断加大
证监会的历年上市公司信息披露违规处罚统计资料表明,信息披露监管的力度在不断加大。主要表现在以下两个方面:
其一,被处罚的公司数增加。如下表所示,上交所处罚的上市公司,1999年为11家,2000年为24家,2001年9月14日前为27家；相比之下,深交所的处罚力度较大。深交所处罚的上市公司,1997年为10家,1998年为16家,1999年为6家,2000年为23家,2001年9月10日前为65家。证监会处罚的上市公司,1998年为5家,1999年为8家,2000年为6家,2001年8月21日前为1家。
其二,处罚的力度有所加大。以深交所为例,1997年到1999年只有一家上市公司被公开谴责,其余的都只是公开批评,2000年处罚的23家上市公司中,公开谴责的是3家,2001年处罚的65家上市公司中,公开谴责的达到25家之多。证监会的处罚力度也在不断加大,而且,在加大行政处罚力度的同时,逐步引入了刑事处罚。
·对策·提高违规成本
我们认为,要对违规者有效地实施监管,应该从以下两个方面着手进行,即提高违规者所支付的违规成本和违规行为查处的概率,从而最大限度地降低违规者的违规期望收益。提高违规成本
1、完善证券法中的民事损害赔偿制度
民事损害赔偿制度不仅通过责令违规者赔偿受害投资者的损失可以有效地剥夺违规者通过违规行为所获得的非法利益,而且给违规者强行加上了一种经济上的巨大负担。同时,民事损害赔偿责任制度可以有效地动员广大的投资者来参与监控。我们建议借鉴美国的经验做法确立以下两个可以操作的诉讼机制:股东集体诉讼制度和股东代表诉讼制度。
2、建立中介机构及其从业人员的信用体系
我们应建立一种信用体系对中介机构及其从业人员的信誉程度进行动态的评定,在不同的信誉等级阶段,可以实施相应的业务禁止,这样一方面可以防止具有严重后果的不法行为的产生,将可能的违法行为置于有限范围之内,另一方面可以有效地降低监管成本。提高发现违规行为的能力
1、确立政府监管、行业自律和社会监督的三位一体的监管框架
根据有关的证券市场监管理论,政府在市场监管中不应事必恭亲,将自己置于矛盾的焦点,而应将证券中介机构及各种自律机构推向监管的第一线,从而使自己处于一种相对超脱的地位。
2、中注协应加强对注册会计师的管理
要结合政府转变职能的工作,进一步理顺协会与有关政府部门的关系。要加紧研究并理顺中注协与地方注协的关系。同时,中注协应顺应行业体制改革的大方向,循序渐进,逐步实现行业自律化管理。
3、建立信息披露的风险预警系统
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nbsp;我们建议建立一种上市公司的风险预警系统,通过科学的风险预警系统的监测,当有着内部逻辑的众多监测指标出现异常情况时,自动发出不同种类的风险预报,并将之转化成一般投资者能够理解的信息。这将大大地提高及时发现违规的能力,并有效地保护投资者免受巨大损失。
4、加强监管力量
从某种角度来讲,即使制度很齐全,没有足够的专职人员去执行,最终也很难有多少实际效果。所以说,要增加监管人员的数量。另外,在补充监管人员数量的同时,要注重提高监管人员的专业素质。
5、改进监管部门的工作方式
作为一线监管力量,证券交易所的工作方式有待改进。我们认为采取事前登记,事后审核的方法比较可取。作为监管二线的证监会,一方面应该做好对交易所的管理工作,另一方面证监会应认识到自己远离市场的弊端,为了更及时地了解到市场的动向,也应该积极主动地拓展自己的工作方式。
信息披露监管存在两方面问题
我们不难看到,在加大处罚的同时,信息披露违规事件屡禁不止,性质一个比一个恶劣,并且有进一步恶化的趋势,被处罚上市公司数目的历年增加本身也说明了这一问题。这就是说,信息披露监管中尚有许多问题须待解决。我们认为,当前信息披露监管中存在的问题主要集中在以下两个方面:
(一)证监会和证券交易所的监管
1、不能及时发现问题
证监会及其派出机构和证券交易所是证券市场最主要的监管者。IPO阶段,由证券商向证监会推荐上市公司,证监会对IPO所有的相关材料进行审查,决定是否同意该公司能够公开发行股票和上市。也就是说,IPO中,由证监会负责信息披露的监管。首次公开发行股票的招股说明书的信息披露是最为详尽,最为全面,按理说,应该最容易从招股说明书中发现问题的。但从已经查处的案例来看,不少在招股说明书中就已疯狂做假的不法行为却没有被及时发现。
交易所对上市公司信息披露的监管主要是在持续披露阶段,对于持续信息披露的载体------定期报告和临时报告的审查,交易所相当一段时间里采取事前审核的办法。事实上,法律上留给交易所审核材料的时间很少,以目前交易所的人力、物力,尤其是对定期报告,在各上市公司定期报告相对集中的几天时间内,认真地审核众多上市公司上报的信息披露材料,是很难做到的。这就造成了事实上的审查不严,不能及时发现问题。
2、处罚不力
在各种法律责任制度中,只有民事责任具有给予受害人提供充分救济的功能。然而由于我国证券法中缺乏民事责任的规定,因此,在实践中,对有关的违法违规行为一般都采用行政处罚的办法解决,但对受害投资者却没有给予补偿。在刑事责任和行政责任方面,监管力度同样显得不够。按照证券法的有关规定,制造虚假的发行文件而发行证券的,责令停止发行,退还所募资金和加算银行同期贷款利息,并处以非法募集资金1%以上2%以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处以三万元以上三十万元以下的罚款。构成犯罪的,依法追究刑事责任。可是,迄今为止,违反有关规定而欺骗上市,甚至上市后还继续造假欺骗股民的上市公司,已经多次被揭露,但并没有都严格按照上述规定给予处理。
(二)中注协的监管
中注协对信息披露的监管主要是通过对会计师事务所的监管来实现的。尽管我国的注册会计师行业管理体制正在不断理顺,从业人员的素质和能力也有了长足的进步和提高,但与我国蓬勃发展的证券市场的需求相比,还存在着不小的差距。
1、行业监管体制有待进一步理顺
目前来看,我国的注册会计师监管体制更倾向于美国模式。在我国行业自律机制薄弱的现实情况下,采用此种模式,可能会有助于提高监管的效率；但由于我国市场经济还不发达,经济条块分割和地方本位主义在一定程度上依然存在,从而导致地方政府为谋求地方经济利益,通过对地方注协的控制,介入注册会计师行业市场管理,进一步削弱行业自律监管体系的权威性。比如,地方政府为保证本地公司取得上市资格,就通过高估资产,虚报盈利,虚假包装来造假上市。
2、处罚力度不够
据统计,2001年上半年全国注册会计师行业共有117名注册会计师、198家机构受到了警告、暂停执业、吊销资格等行政处罚；422名注册会计师和73家机构受到了通报、强制教育等行业自律性处罚；5名资产评估师和18家评估机构受到了行政处罚；5名资产评估师和38家评估机构受到了行业自律性处罚。尽管监管力度在加强,但到目前为止,对注册会计师及事务所的处罚仅限于行政处罚,还没有会计师或会计师事务所因参与造假或重大失职,向遭受损失的投资者作出民事赔偿。(陆正飞 汤立斌 卢英武)
来源：上海证券报2002.07.15
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