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浅析对南通市农村养老保障问题的思考
浅析对南通市农村养老保障问题的思考作者：宋君 张国平
论文关键词：农村 养老保障 南通
论文摘要：近年来，随着南通市农村人口老龄化现象日益严重，农民养老问题也日益突出。文章分析了农村养老保障的性质，对南通市农村养老保障的现状及其存在的问题做了相关的分析，进而在明礁相应原则的基础上，提出了建立和完善南通市农村养老保障制度的对策与建议。
莫尼汉（Moynihan）指出：“一个民族的文明质量可以从这个民族照顾其老人的态度和方法中得到反映。”可见，养老保障问题有着重要的意义。随着经济社会的发展，我国农村人口老龄化间题日益突出。南通市地处长江三角洲，濒江临海，自古为“崇川福地”,今有“长寿之乡”的美称。作为中国沿海的一个经济比较发达的地级市，在农村养老保障问题上同样也面临着挑战。
1农村养老保障的性质
一些学者认为，农村养老保障是一种公共物品，其实并不全然如此。经济学家对公共物品的定义比较多，其中经济学大师萨缪尔森对公共物品的理论界定具有一定的代表性。1954年，萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》一文中提出“公共物品”这一概念，他认为公共物品是这样一种物品：即每一个人对该物品的消费不会造成其他个人消费的减少。通常而言，公共物品在消费上具有两个基本特征：（1）非排他性。这是指在技术上没有办法或者很难将不付费的消费者排除在公共物品的收益范围之内。一般而言，公共物品一旦提供给社会中的某一个人，社会中的其他人也都可以从该物品中受益。（2）非竞争性。即公共物品既定的情况下，消费者数量的增加不需要追加任何生产成本，“某个人或厂商对公共物品或劳务的享用不排斥也不妨碍其他人或厂商享用该物品。也就是说。增加一个消费量的边际成本等于零。”此后，布坎南在《俱乐部的经济理论》中指出，萨缪尔森所定义的公共物品只是少数的纯公共物品，他认为公共物品是“出于某种原因，有集团或社会团体决定并通过集体组织提供的物品或服务”.现实世界中绝大多数的物品介于公共物品和私人物品之间，被称之为“准公共物品”.
考察我国农村养老保障，其实现方式有三种：自我养老、家庭养老和社会养老。由于实现方式的不同，农村养老保障的性质存在很大的差异，而并非就是单纯的公共物品。自我养老和家庭养老，由于其提供主体是私人，并且具有排他性，所以属于私人产品。社会养老是指由社会提供经济供养、生活照料和精神慰籍的职责，社会养老保障的提供主体可以是集体，可以是商业组织，也可以是政府。其特点也是不同的：集体提供的养老保障其范围比较小，对象比较集中，且每增加一个人会使整体成本增加，或是降低原有成员的福利，可以看出是具有半排他性的，是准公共物品。商业组织提供的养老保障是以盈利为目的的，但是具有非排他性，所以是公共物品；而政府提供的养老保障范围比较广，同样具有非排他性，也是公共物品。
2南通市农村养老保障现状
2.1人口老龄化加速与农村老年人口激增
2000年时，南通市65岁以上人口为943 453人，占总人口的12.03 % ; 2001年，南通市的老年人口比例已经达到12.3 %.这一比例，大大高于同期江苏的9.1%与全国7%的水平，与同期美国的13%接近，也与其他发达国家的14%差距不远。截至2005年11月，南通市共有常住人口734万人，65岁及以上人口为111万人，占常住人口的15.12 %.这表明南通市人口老龄化趋势正在加速。联合国认为，如果一个国家（地区）60岁以上老龄人口占总人口的比重超过10%或65岁以上老龄人口占总人口的比重超过7%就被称为人口老龄化国家（地区）。据此，南通市人口年龄结构已进人老龄型。据预测，南通市老年人口在未来30年时间里将快速增加，到2036年，65岁以上的老年人口将达到215万人，是2000年的2,28倍。
与人口老龄化的加速相对应，2000年南通市总人口中，农业人口531.94万人，占总人口的67.80 %,农村老年人口数量也在快速增长，农村人口老龄化步伐的加快，使得社会负担格局发生了重要变化。如何应对这一变化，妥善解决好农村老龄人口的养老问题，已经成为一个迫切需要解决的问题。
需要进一步注意的是，与西方发达国家和地区不同，南通的人口老龄化是在生产力发展水平较低和社会保障体系尚不健全的情况下产生的。这对南通经济社会发展构成了极大的挑战。在南通市人口老龄化的过程中还将出现劳动年龄人口老化问题，社会的创新能力与经济活力可能因此而减弱。此外，人口的过度老龄化与老年人口数量的激增必将引起社会财富代际间转移的增加，代际矛盾与冲突也会相应增加，从而给经济社会发展带来不利的影响。
2.2南通市农村养老保障存在的问题
2.2.1传统家庭养老功能日趋弱化
目前，随着产业结构的变迁，南通地区农村传统的农业社会已不复存在而正逐步走向工业化。从传统的家庭养老层面看，一方面，老年人拥有的技能、经验在生活、生产中的指导作用越来越小，家庭地位下降。另一方面，随着工业化与城市化的不断推进，农村的年轻人不断从农业地区流向非农业地区，大量的青壮年劳动力通过各种渠道流人并滞留在城市，直接导致空巢家庭、纯老年人家庭（两代都是老年人的家庭）、隔代家庭（祖辈与孙辈组成的家庭）增多。聚少离多，久而久之，代际之间的感情纽带就会松弛，从而使老年人的精神慰藉得不到满足，老年人的生活质量普遍下降。从家庭规模和结构看，独生子女群体早已在南通的城乡大面积出现。再一方面，首批独生子女于20世纪90年代中后期进人婚育的行列，导致多子女家庭急剧减少，取而代之的是小家庭。家庭规模的过度收缩带来了家庭养老功能的急剧弱化。数据显示，到2010年，南通独生子女父母将达到21万，占老年人口的18.10 % ; 2020年这一数据将达到136.72万和87.81 % ; 2030年则将达到175.72万和92 %.由此可见，家庭结构和规模的急剧变化将对农村传统的家庭养老方式带来巨大的冲击和挑战。
2.2.2耕地面积减少，收益下降，农村土地养老保障逐渐消退
从20世纪90年代开始，南通市在工业化、城市化进程中耕地面积锐减。许多农村老年人失地后，没有经济来源，生活拮据，用于养老的积累更少。而“土地不仅被农民视为生产资料和生产要素，而且被视为失业保障（当从事非农业劳动收人不佳时，农民可以退回到土地，获得生产和生活资料）和养老保障（自己在青壮年和老年健康期通过劳动获得的收人，可以维持自己的老年基本生活）。然而，近年来，农村土地的养老保障功能在不断弱化。一方面，进行农业经营的收益越来越低，甚至出现了种田种粮亏本的现象，土地给予农民的养老保障可以说是杯水车薪；另一方面，随着工业化和城市化的推进，城市规模不断扩展，部分农业用地转化为非农业用地。这样，部分农民变成了”非城非农“的失地农民，土地养老保障无从谈起。
江苏省的有关研究表明，城市化水平一旦达到30 %以上，城市建设对土地资源的要求就会较大幅度增加。城市化水平每提高1个百分点，占用耕地数量约为1.3万公顷；人口每增加1万人，耕地减少160公顷；GDP每增加1亿元，耕地减少54公顷；固定资产投资每增加1亿元，耕地减少103公顷，在土地资源紧缺的地区，耕地减少和非农用地之间的矛盾尤为突出。就南通来看，1999年其城市化水平就已经达到31.9 %.其所处的长三角地区1996--2004年耕地面积净减少了34.03万公顷，相当于长三角现有耕地总面积的1 /20.目前，南通全市耕地面积48.3万公顷，人均耕地面积仅0.06公顷。随着城市化进程不断加快，大量的土地被征用，失地农民的数量不断增加，土地的养老保障功能也日趋消退。
2.2.3政府对农村养老资源的供给有限，供需矛盾极其突出
南通市农村老年人口占全市老年人口的多数，而且养老的实际需求包含赡养、医疗、精神抚慰等复杂问题。但是，政府对农村养老保障的投入十分有限，供给总量不足，供给的结构不尽合理，供给的制度也不完善，供需之间矛盾尖锐，这一矛盾将长期存在。
2.2.4养老保险问题
目前，南通市已开展了农村养老保险的相关工作，在解决”老有所养“问题上发挥了重要的作用，也为进一步健全完善农村基本养老保险制度积累了丰富和有益的经验。但就总体而言，尚未形成一个较好的方案，如南通各区、县在管理体制上存在差异，在操作方法上也各不相同，不利于全市范围内构建统一的农村养老保险制度和规范合理的农村养老保障体系。同时，由于经济实力、政策配套等方面的原因，在养老保险的资金投入、发放和覆盖范围上还存在一些需要进一步改进的问题。
2.2.5养老保障体制方面的问题
南通农村的养老保障，比较突出的问题是在管理体制和运行方式上还存在运转不协调、机构重叠和效率低下的情况。例如，农民养老保险和针对独子女与纯女户父母的养老保险，前者由民政部门推行，后者则主要由中国人民保险公司和计划生育部门实施，两种体制之间存在着矛盾和摩擦。为争夺保源有时还发生冲突。同时，还存在着诸如资金筹集渠道单一、不畅通、资金的管理和运用的机制不完善、资金的保值和增值难以解决、入保率低和退保率时有增高等问题。所有这些问题和矛盾，对养老保障体制的发展和完善均属十分不利的因素，进而又导致运行效率的低下。
3南通市农村养老保障建设中应坚持的原则
基于农村养老保障的性质、南通市养老保障的现状和存在的问题，在农村养老保障的体系构建和制度建设中，应坚持以下基本原则：
一是以人为本。社会经济的发展和全面建设小康社会要以人为本，即要以实现人的自由和全面发展为最终目标。农村养老保障体系的建立和发展，也是以实现这样一个目标为原则的。农村养老保障的对象是农村的老龄人口，因此农村养老保障体系发展要尽可能地覆盖所有的农民，尤其是贫困农民，从而促进养老保障面的扩大。
二是追求公正。”为了在分配份额上采用纯粹的程序正义的概念，有必要实际地建立和公平地管理一个正义的制度体系。农村养老保障作为一种资源，其稀缺性决定了在对这种资源进行分配时必须追求公正性的原则，也正是这样的适度稀缺，构成了公正价值的客观前提。以南通经济发展的实际状况看，采用“低水平，广覆盖”的办法来改变“保富不保贫”的现象，可使更多需要老年保障的农民老有所养，老有所依。
三是社会保障水平同经济发展水平动态一致的原则。农村养老保障不是可以脱离经济基础的“纸上谈兵”,需要现实的经济资源予以支持。社会保障制度的构建过程中有一条基本经验，就是社会保障要与社会经济发展水平相适应。由于社会保障具有刚性特征，“社会保障项目往往能增不能减、社会保障待遇往往能升不能降，否则，便会遭到获益阶层的强烈反对，甚至酿成大的社会危机。 1992年，我国民政部制定颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》也明确规定了保障水平与农村生产力发展和各方面承受能力相适应这一基本原则。因此，应在经济增长同农村养老保障之间建立起一种互相促进的良性循环关系，防止出现两者之间互相拖后腿的恶性循环，在农村社会养老保障支出占农村国内生产总值的比例之间寻求一个合适的度，以促进经济的发展和社会的稳定。
四是个人责任和社会经济相结合。农村养老保障责任必须由国家、集体、个人协调负担。这不仅可以减轻政府负担，解决资金短缺的问题，还可以充分发挥对受保障人的激励作用，使社会保障在促进经济发展和激励农民发挥自身潜能方面发挥更多的作用。
4南通市完善农村养老保障的措施与建议
解决农村养老保障问题，应构建一个包含多元化养老模式、多层次养老服务制度的混合型农村养老保障体系。南通市在完善农村养老保障的过程中，可从以下几方面着手。
4.1大力加强社会保障立法工作，为农村社会养老保障健康发展提供法律依据
首先，应加大社会救助法制建设，包括生产保障和生活保障；其次，加强农村社会保障建设，包括医疗保险、养老保险、失业保险等；第三，积极建立农村居民最低生活保障制度，合理界定保障制度的保障对象，科学确定保障标准，并完善农村居民最低生活保障制度的资金筹措机制。
4.2政府要在农村养老保障体系的建立中担负重要的职责
虽然，”经济发展是社会保障覆盖范围大小的主要决定因素，但是政府政策的制定同样重要。“首先，要从政策上提供条件，支持农民养老保障事业的开展，积极建立社会保障信息网络和社会保险救济网络，为促进农民养老保险向社会转化提供必要服务。其次，创新农村养老保障模式和体制，进一步明确各级政府的职责，加大政府的财政支持力度，在一定程度上分担农村养老的风险。再次，加快社区建设步伐，大力发展农村社会事业，优化社区养老机制，使农村老人的生活服务由家庭”独揽“变为家庭与社区共同承担。最后，加大农村养老保障工作的宣传力度，促使各方面都来关心和支持农村社会养老保障事业。
4.3大力发展农村经济，保障和提高农民收入
经济是解决养老问题的根本，农民有钱是养老保障的基础。在增加农民收人方面，结合南通外资经济发展较好和外来人口较多的实际情况，政府应采取多种富民手段，如通过技能培训、工作安置和发展”房东经济“的方式，实现人人有技能、个个有工作、家家有物业的目标。通过就业使农民更有能力保障自己的老年生活，通过发展家庭物业促进家庭养老。
4.4建立健全农村多元化养老保障模式
多元化的养老模式就是充分发挥个人、家庭、集体、社会、社区邻里互助的积极性和主动性，多方获取养老资源，主要有自我养老、家庭养老、集体养老和社会养老四种模式。目前，我国基本形成了”以家庭养老为主体和基础，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济相结合的农村养老保障模式。“在这样的现实状况下，应积极鼓励自我养老、巩固家庭养老。社会养老是国民经济发展到一定程度时实施的，国外成功经验表明，第一产业的GDP比重下降到15%,农业劳动力结构份额在20%以下，才可能全面实施社会养老。而家庭养老是我国的传统模式，在农村养老中发挥着重要作用，可让有子女的老人在经济赡养、精神慰藉、医疗保障、生活照料等方面能够得到基本满足。对市域范围内经济条件较好的农村应发展集体养老、完善社会养老保险制度。集体养老和社会养老是对传统养老模式的突破，改变了农村老年人”养儿防老“的观念，对农村工业化、城市化的进程将产生积极影响，对自我养老和家庭养老功能的弱化能有效弥补。
4.5稳定家庭保障机制，强化家庭保障职能
”老有所养“是中国传统社会沿袭下来的基本道德与伦理。”家庭养老作为中国社会的一种优良传统，是以家庭为核心，以子女为载体，以老年人年老体弱、失去劳动能力而坐享天伦之乐为目标的一种养老模式。它历经千载而不衰，体现了中华民族的特色，也符合中国的国情。虽然当今中国社会已发生了深刻的变化，但这种养老模式依然是当前乃至未来一段时期内我国养老方式的重要选择。“因此，以家庭养老为主线的家庭保障，既立足于中国的历史文化传统和农村社会经济发展
实际，又符合中国传统的文化道德理念，同时还具有成本低、实施方便的优点。可以说，”在中国农村，家庭观念牢不可破。社会保险的制度分析表明，中国社会保险模式的构建应该强调家庭保障的重要性，或通过特殊的制度安排，围绕以家庭为核心来重建经济保障模式。“
因此，南通市在完善和创新农村养老保障模式的过程中，应在农村中继续宣传家庭养老，并在新时期不断扩展家庭养老的内涵，使这一传统美德得以发扬光大。
5结束语
显而易见，南通市农民养老已经面临严重问题。在南通市持续发展的经济背景和城镇化加速的时代背景下，农村老年人口这一个巨大社会群体的养老问题日益引起人们的关注。如不立即着手建立和完善农村养老保障制度，将难以化解人口老龄化对社会稳定和构建和谐社会的影响。解决老龄问题的关键之一就是要解决好农民养老问题。如果没有强有力的、以经济和法律为后盾的、完善的农村养老保障体系，社会的运转会出现严重问题。因此，南通市在完善农村养老保障体系和制度的过程中，应在坚持相应原则的基础上，既要政府明确其自身职责，又要大力发展农村经济，并采取多元化的养老保障模式，逐步健全和完善农村多层次的养老保障制度。
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