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欠缺有效监管金融混业要慎行
欠缺有效监管金融混业要慎行王晓君
一、中国金融混业的背景分析
随着世界经济一体化的进程，中国于2001年11月13日加入世界贸易组织（WorldTrageOrganization,以下简称“WTO”），WTO的统一规制本身就是不同法域下的法律理念、价值、规则的融合，从这一意义上说，金融“入世”，就是金融法律的“入世”。WTO下的《金融服务贸易协议》对我国金融服务贸易市场开放及其立法提出了新的法律性要求，加入WTO后，我国的银行市场开放将是全方位的。[1]金融市场国际化发展趋势日益明显，在金融开放的条件下，外资银行机构不断进入，不仅会改变中国现有的金融机构，还会使现有的金融运行规则发生变化。由于内部和外部的原因都要求作为WTO新成员国的中国在各方面作出相应的改革创新，以适应竞争激烈的国际化市场环境。2003年12月底对《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）、《中华人民共和国人民银行法》（以下简称《人民银行法》）的修改和《中华人民共和国银行业监管法》（以下简称《银监法》）的出台，以及2003年4月28日银监会的挂牌成立无疑都是中国政府对金融领域的有效改革创新。新修改的商业银行法借鉴巴塞尔银行监管委员会制定的有效银行监管核心原则，增加了对商业银行加强监管的内容，同时对有关条文作出修改，以适应当前商业银行改革与发展的实际需要。将原来的“第四十三条商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。”修改为“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”[2]这为在中国金融领域开展混业经营开辟了新的发展空间。
金融混业是指银行、证券公司或保险公司在各自经营范围之外，彼此交叉经营对方的金融业务，很多金融业者争取的正是这种混业的权利。[3]这种经营模式起源于德国又称德国式银行经营模式，这种经营模式形成后很快被其他国家如美国、日本和欧洲大陆其他国家所效仿。美国修改了原来遵循英国那种银行业和证券业分业经营模式所制定的国民银行条例，改为允许商业银行成立附属机构从事证券业务。由于美国商业银行数量多（20世纪30年代有3万多家），大银行实力强，反而成了美国金融市场中承销金融证券的主要力量。1929年10月美国股市爆跌，引发20世纪30年代大危机。罗斯福总统上台后，下令全国银行进行清理，银行业停业三天，结果有9千多家银行消失。美国银行业的这种惨剧使一些人认为是银行参与证券业务惹的祸。美国国会通过了《格拉斯—斯蒂格尔法案》，该法案禁止银行从事证券承销和买卖，但政府证券除外，禁止银行和主要从事证券活动的公司之间的联营。[4]由此开始实行美国银证分业经营的制度。日本则在1996年酝酿金融改革方案，并于1998年正式推出名为“大爆炸”（BIGBANG）金融改革计划。放宽对银行、证券、保险等业务经营范围的限制，允许金融机构跨行业经营。接着美国于1999年颁布了《金融服务现代化法案》为银行业进行混业经营扫清了法律障碍。[5]一般而言一国金融业对于分业经营还是混业经营的选择意味着在安全和效率之间抉择。因为分业经营更注重整个金融体系的安全和稳定，相比之下混业经营更注重效率。特别是在封闭条件下，实行分业经营更有利于保障金融领域的安全。避免金融风险在银行业、证券业、保险业传递。[6]诚然，金融混业经营可以提高资金运用效率，可以更方便地为客户提供多种金融服务，是金融业的发展方向。但是，混业经营是需要一些前提条件的，否则便会造成金融、经济的混乱。
我国自1993年以来，金融业实行的是分业经营、分业管理的制度。商业银行主要从事信贷业务和其他服务性中间业务，银行提供的金融商品少，盈利渠道单一，不允许金融资本和产业资本相互直接投资，金融资本的规模扩张被制约，也降低了资金配置效率。外资银行大多实行混业经营，业务经营多元化和综合化，往往集商业银行、投资银行以及证券、保险于一身，可以为客户提供更全面、优质的商业银行服务，以满足客户多层次、多样化的业务需求，扩大市场占有率，在业务竞争中具有明显的优势。因此，为了加强中资银行的国际竞争力，混业经营将是未来走向，但是当前我国金融业形势尚不利于实行混业经营，由分业经营平稳走向混业经营必须具备一定的基本条件，是一个渐进的过程。
二、实行金融混业的障碍因素
（一）金融领域自身存在诸多问题
1、西方商业银行在按照现在企业制度的要求规范其法人治理结构的基础之上，建立健全了先进的业务运行模式，这突出体现在精良的内部组织设计、有效的风险防范体系、独立的审计制度、以及复杂的外部监管制度。[7]我国现有金融制度不完善，实行混业经营可能引发较大风险。我国商业银行的经营管理水平较为落后，尚未建立起完善的内部控制制度；没有建立完善的风险监控体系，不能对银行经营过程中的风险进行有效的监控。更重要的是国有商业银行经营机制不健全，在资金运用上存在风险与收益不对称，商业银行的资本充足率、不良资产率远没达到安全底线，其以国家信用为存在的基础，信贷资金在股票市场上的亏损最终由国家承担大部分，这样，银行只追求盈利最大化而忽视证券市场的巨大风险，使信贷资金的风险加大。
2、上市公司制度不完善，使证券市场和混业经营内生巨大风险。国有上市公司股权结构过于集中，不能建立有效的公司治理结构。因为国有股东本身产权主体不清，没有解决委托代理问题，股东大会、董事会和监事会权责形式化，出现内部人控制和大股东领导合谋现象，分散的大众股东及其资源被少数人控制并滥用，用手投票机制不能发挥作用。同时流通股比例较小，大量法人股、国家股未能上市流通，通过证券市场兼并收购上市公司的机制也有限，不能形成对经营者的改进压力。多数情况下，经营者会随意侵吞国有资产，同时对外发布虚盈实亏信息，与证券公司合谋操纵股价，直至企业不能维持。
3、金融监管当局的监管水平有待提高。虽然我国实行分业经营，加强了金融监管，维护了金融业的稳定。但是，我国金融监管机构的监管水平较低，各监管机构之间不能相互配合，银行和证券市场制度不完善，外资银行经营人民币业务以及混业经营的挑战和趋势都使金融监管难度进一步加大。
4、欠缺系统的存款保险制度。我国从1993年至今实行的是严格的金融分业经营制度。在整个经济背景完全放开的情况下，如果在金融领域盲目的采取金融混业。必然不可避免产生更大的金融危机。美国在二十世纪三四十年代出现的银行大倒闭现象无疑就是一个前车之鉴。
（二）监管体系的不合理和不协调
建国以来，中国人民银行长期身兼数任，既承担央行职能——代理财政金库、发行货币、制定实行货币政策并维护金融稳定，又承担银行监管职责，此外还一度充当商业银行的角色。1984年1月中国工商银行成立，人民银行得以从商业银行角色脱身；1995年《人行法》颁布，人民银行才真正在法律上具备中央银行的地位。
中国银行业监督管理委员会自2003年4月28日起正式履行职责。从此，对所有银行类金融机构的设立、变更、终止、监管和处罚等事项，由中国人民银行划归银监会管理，人民银行则专事三项工作：制订和实施货币政策，防范化解金融风险和维护金融稳定，提供清算服务。从这一刻起，银监会、证监会和保监会作为金融监管的“三驾马车”将并驾齐驱，而中国人民银行多年来集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束。但是，应当注意的是，如果按照目前的方案，金融工委的职能也转到银监会的话，就有可能出现两个新的问题，首先，银监会既要按照一般规则监管各类商业银行，又要承担国有商业银行出资人的职能，那么，如何在监管中公平地对待自己的亲儿子（国有商业银行）和干儿子（股份制商业银行和信用社等）以及别人的儿子（外资银行）就会成为新的问题。其次，从监管者的角度讲，银监会应只负责商业银行经营者的资格标准的制定以及资格审查工作，如果过去金融工委的职能也放到银监会的话，那么银监会在对待国有商业银行经营者时，岂不成了自己制定标准、自己推荐人癣自己审查、自己任命了吗？裁判员和运动员的职能不是又一身挑了吗？[8]
有关金融专家认为，多个监管主体之间需要建立程序性协调机制，也就是将如何协调确定为一种制度。现在程序性制度是基于原来的定期磋商制度，具体到一个金融机构如果发生挤兑、发生金融风险，怎么及时地按照一步步的程序走，这方面还不明确。
银监会成立后，按照上述新的职能分工，则人民银行不仅应该是专事宏观调控的中央银行，而且也应该成为在三家金融类监管机构（证监会、保监会、银监会）之上的“超级监管机构”。这是因为，为执行国家货币政策、维护金融稳定，人民银行不仅应对银监会及银行类金融机构实施宏观管理和监督，也应同时对证监会和证券类金融机构，以及保监会和保险类金融机构实施宏观管理和监督。但在此次《银监法》起草及《人行法》修改中，这一问题并未得到清晰表述。
如此，则此次对三部银行法的起草和修改，仅为人民银行与银监会划清职责，人民银行的宏观调控能力依然只能在银行业金融机构中转圈，无法到达证券业和保险业金融机构。而时至今日，证券类、保险类金融机构已发展成为上万亿元资产规模的产业，与银行业金融机构一样关乎国家稳定和经济发展。如果对如此庞大的两个金融体系，人民银行不仅不能直接监管，且无任何市场调节措施，很难设想其如何完成制定和执行国家货币政策、维护金融稳定之任务。
关于这一点，国际上已有一整套成熟经验可资借鉴。英国早于1844年通过《英格兰银行条例》，英格兰银行由此成为英国中央银行，它具备现代银行学对中央银行设定的三大职能：即中央银行的银行、政府的银行和发行的银行。1986年、1987年和2000年，英国又在英格兰银行之外设立综合性监管机构——金融服务局。此后，苏格兰银行只管货币政策，金融服务局则负责综合性监管。
与此同时，英国财政部、英格兰银行与金融服务局签订谅解备忘录，建立三方共同维护金融稳定的合作框架。三方代表还建立了协调机构——常务委员会，每月定期开会，讨论与金融稳定有关的重大问题。采用这种在央行之外设立监管机构的国家，除了英国，还有日本、韩国、加拿大、丹麦、瑞典、挪威、澳大利亚、墨西哥、比利时和瑞士等国。[9]
美国从实施分业经营到放松金融管制经历了50年，到最终颁布《金融服务现代化法案》又将近20年。可见美国立法和决策当局对金融混业体制是极其谨慎的；不仅如此，新法规还以立法的形式要求财政部和美联储对一些尚无确切解决方案的问题进行研究并定期向国会提交报告。这些问题包括金融控股公司的子公司重新从事金融业务带来的风险问题，对大型金融机构破产引发问题的防范，存款保险在防止和消除大型金融机构太大而不能倒闭的作用等等。这一奇特的立法形式实际的反映了美国立法当局对混业经营体制可能带来风险的疑虑。[10]相比之下，此次我国起草《银监法》、修订《人行法》和《商行法》后，在维护整体金融稳定方面依然缺乏法律保障，金融监管也依然处于严格的分业监管格局。如此格局之下，三大类金融监管机构无法信息共享，央行在制定和执行宏观货币政策时势必广受掣肘。
三、关于发展金融混业的几点建议
第一，最基础的是建立比较完善的金融法律体系，实现“依法治业”。应尽快清理现行金融法律、规章。尽快研究完善符合我国国情的金融法律体系内涵。重点是：完善金融监管法律制度体系；制定金融机构市场退出的法律制度；适应中小金融机构发展、联合、兼并及重组的需要，建立相应的法律规范；制定规范存款保险公司或基金的法律规定，确立存款保险制度的法律基础及运作原则。为提高中国金融业，特别是银行业的整体竞争力，应从扩充商业银行的资本充足率、完善法人治理结构、利率市场化等方面研究修改涉外金融法律、法规。通过立法的方式允许金融机构混业经营。包括制定相应法律政策鼓励金融机构从事跨行业投资、经营和购并等，为金融混业的发展创造良好的外部环境。
第二，应建立综合性的监管体系，为混业监管积累经验。建议在目前初具规模的分业监管体系的基础上，银监会、证监会和保监会应当对混业经营实施联合监管，有鉴于此，在央行货币政策委员会下设或单设由各类金融监管机构参加的金融协调机构，已是当务之急。惟有彼此沟通，实现信息共享，才能确保央行制定和执行正确的货币政策，维护整体金融稳定。监管当局必须在强化合规性监管的同时重视安全性监管，逐步强化对商业银行的资本充足率约束。除此之外，央行应当充当“超级监管”的角色，对银监会、证监会和保监会进行有效监督。
第三，建立有效的存款保险制度，从分业经营到混业经营经历几十年历史的美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。FDIC[11]是美国最主要的存款保险机构，为所有联邦注册的银行和大部分州注册的银行的存款人提供存款保险，一些外资银行在美分行的存款也被保险。由于竞争的压力以及各州不愿意给未投保银行签发特许权，使得几乎每家银行都有必要取得FDIC的会员资格。[12]从美国实践经验来看，存款保险制度作为金融安全网中不可或缺的组成部分，有效维护了公众对银行体系的信心，促进了金融体系的稳定。美国的经验教训无疑可以为我们提供一些启示。目前我国进行金融混业的主要力量仍然是商业银行，如果商业银行由分业经营模式转向混业经营模式。银行的破产就无法避免。为了更有效的保障金融安全，维护中小储户的利益，建立适合我国国情的系统的存款保险制度是必不可少的。
第四，进一步深化金融体系的产权改革。可通过金融机构股份化和上市融资等方式，提高市场力量在配置金融资源方面的比例。其中，国有四大商业银行及保险公司的产权改革将为国内金融机构混业经营的发展打下坚实基础。而根据国际经验，在分业经营体制转混业经营模式的金融混业最佳方式是采取金融控股公式的混业模式。按照现代银行制度对国有四大商业银行进行综合改革，以建立国控股份制商业银行，前提是明确商业银行是经营货币的金融企业，以经营市场化目标为核心，根据公司制改造的要求，从国有多元合资公司形式入手，完善国有独资商业银行的法人治理结构。要发挥银监会和银行内部监事会的作用，加强对商业银行的监督。继续撤并低效、重复设置的机构，裁减人员，提高经营管理效率。(www.fwsir.Com)在此基础上，创造条件，将国有独资商业银行改造为国家控股的股份制商业银行。在符合条件后，采取多种形式，支持其在国内外股票市场上市。
第五，强化金融机构的内部控制，培养混业经营人才。应进一步完善金融机构的治理结构和监督机制，建立一个由外部监督和公司内部控制相结合的全方位的金融风险防范体系。“内部机制不健全、风险测量工作落后、资产损失率高、抗风险能力弱化”是当前我国商业银行经营管理中亟需解决的几个关键问题。我国现代商业银行制度还未真正确立，现代公司治理结构这一根本性问题仍待进一步解决，实施有效的风险管理所需的法律体系以及市场调控制度也需要进一步的完善。反观西方发达国家商业银行在风险管理方面的经验，我们可以看到，国外银行一般都是按照严格的法律程序组建的股份制商业银行，它们运作规范，具有完善的产权制度以及有效的激励机制和约束机制，特别是具有良好的公司治理结构。这些体制优势使得国外商业银行具有较高的风险控制和管理能力。这些都是值得我国借鉴的。
四、结语
有一种观点认为，中国的金融机构之所以没有做大做强，主要原因就是没有放开经营，也即没有混业经营。但实际上，外国大型混业金融集团大多都是经过上百年乃至几百年的严格分业之后，才在近年逐渐实现混业经营的。而我国商业银行的历史非常短，自1984年中国工商银行成立以来，迄今不过20年时间，股份制银行的历史更是只有短短10年。尽管股份制或单一制银行的法人治理结构在日趋完善，风险管理能力也不断增强，但与国际标准相比，我国各商业银行无论在资本充足率、不良资产率还是风险管理能力上都远未达标，欠缺有效的金融监管以及系统的风险防范体系，尤其是空缺存款保险制度。此外，金融法制体系还有待进一步完善，在法治环境上与国际接轨。在此种种情况下，银行类金融机构盲目混业显然弊大于利，金融混业应当慎重而行。
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