法院能否审查责任认定书

法院能否审查责任认定书

人民法院报2000年09月28日
应松年　刘莘

　　首先，我们需要明确，本案原告是针对行政处罚提起的行政诉讼，
人民法院在审查行政处罚行为时，毫无疑问是全面审查。既可以审查
该处罚行为有无法律根据或法律根据适当与否，也可以审查该处罚行
为有无事实依据。对作为证据使用的消防部门的责任认定书，法院当
然有权审查并决定是否采信。
　　该案中消防部门的意见是，法院无权审查其作出的责任认定书。
如果单就消防责任认定书提起诉讼，似乎才有可能产生消防部门这样
的疑义。而像本案这样，原告对消防部门的行政处罚不服诉诸法院，
法院对证据有权审查，是不应当有任何争论的。对此，我们可以比照
一下与消防部门的责任认定十分相像的交通事故的责任认定。1992年
12月1日最高人民法院与公安部联合发布了《道路交通事故案件有关
问题的通知》，该通知第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道
路交通事故责任认定伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事
诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚决定不服提起
行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及法院审理交通肇事
刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残
评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定
案的依据。”可见，如果就行政处罚提起行政诉讼或就损害赔偿提起
民事诉讼，或者在有关的刑事诉讼中，人民法院是有权审查作为证据
使用的“责任认定书”的。对此，即使按照上述联合通知，也是没有
问题的。有问题的在于这一规定的第一句话：“当事人仅就公安机关
作出的道路交通事故责任认定伤残评定不服，向人民法院提起行政诉
讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”这意味着，单独就责任认定
提起诉讼，按照这一规定是不可以的。
　　道路交通责任认定与消防部门的消防事故的责任认定，无论从行
为性质上还是从作出认定的两个部门法律地位上都极其近似，因此在
可诉与否的问题上，具有可比性。
　　虽然人民法院可以审查认定责任的行政确认行为，但是为了使这
种审查更经济、有效，审查应当是有节制的。从国外的普遍做法来看，
法院虽然可以对行政机关的行为进行司法审查，但这种审查一般是在
尊重行政机关对事实的判断的基础上进行的。为什么法院要尊重行政
机关对事实的判断？因为行政机关工作人员是某一领域的专家，法院
的法官只是法律专家，从这个角度而言，尊重行政机关对事实的判断，
就是尊重专长和知识。而且这样做，避免无谓的重复，有利于节约时
间、金钱。但是话又说回来，人非圣贤，孰能无过。为了防止行政机
关工作人员滥用权力以致不实事求是地作出这类认定，人民法院在一
定条件下是应当也是有权进行审查的。在针对行政处罚行为或针对赔
偿事项等提起的诉讼中，如果不是必要，不一定重新审查这种认定。
但是法院如果相信行政机关的这一确认行为是违法的，可以对该认定
不予采信。这一点，如上所述，即使是按照已经不适用的1992年联合
通知的第四条第一句话的规定，也是没有丝毫问题的。那么，单独就
这种认定提起行政诉讼，是否可以？我们认为也是可以的。这一方面
由于新司法解释的规定，因而不能将这种行政确认行为排除在行政诉
讼的受案范围之外；另一方面，是由于客观上存在着行政机关作出违
法认定的可能性。虽然这种审查在程度上受到一定的限制，但按照行
政诉讼法及其司法解释的规定，是无法将这种确认行政行为排除在行
政诉讼的范围之外的。当然，人民法院对单独就认定提起行政诉讼的
案件，与上述行政处罚等案件，在审查的对象上是有区别的。上述案
件审查对象是行政处罚行为，而这类案件审查对象是行政确认行为。
行政处罚行为是在认定相对人违法事实前提下，对其适用行政处罚。
而行政确认是对事实或法律关系的证明。在前一类案件中，行政确认
可能是作为该处罚决定的证据使用的；而在对行政确认不服的案件中，
行政确认本身就是诉的对象。尽管有这一区别，我们认为，人民法院
对行政确认的审查仍然有一定的限度。除非行政确认在作出程序上明
显违法，否则，人民法院不宜以自己对事实的判断代替行政机关对事
实的判断。因为，行政确认是对事实或法律关系的证明，而不是作出
一个决定，因而不存在适用法律的问题；由于是确认而非决定，无权
确认的机关或主体作出的确认，对当事人或其他决定而言都没有羁束
力，因而也不存在主体是否合法的问题；行政确认是否违法，所剩下
的衡量标准只有程序了。例如，行政机关派一方当事人去送应当送检
的物品，违反了有关程序，显然由此作出的认定很可能是不正确的；
又如行政机关在作现场笔录时一人在场，由于违反了程序，据此作出
的认定可能是不正确的。而且从行政诉讼的判决形式来说，对认定行
为审查之后，人民法院也不可能代替行政机关重新作出认定，只能判
决该确认行为违法予以撤销，或同时责令行政机关重新作出新的确认
行为。可见，在单独就行政确认行为提起行政诉讼的案件中，对行政
确认行为进行审查，应当是形式审，目的不是代替行政机关重新作出
确认。这与在行政处罚等行政诉讼案件中，人民法院对行政机关的认
定“不予采信”是不同的。
　　综上所述，人民法院在审查行政机关责任认定这种确认行为时，
由于当事人的请求不同，其审查的态度是不同的。在行政处罚等行政
诉讼案中，人民法院把行政机关的认定当作证据使用，而在当事人单
独就行政机关的确认行为提起的行政诉讼中，人民法院是把这种认定
当作审查对象，从而导致了人民法院的区别对待。
　　(应松年系国家行政学院教授　刘莘系中国政法大学副教授)　

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