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论供销社集体财产的所有权问题
论供销社集体财产的所有权问题
张文忠
我国的集体所有制主要包括农村社区集体所有制、城镇集体所有制和各类专业集体所有制。集体所有制在法律上反映为集体所有权，是指一个集体内部所有成员共同拥有某项资产，每个人的权利都是平等和相同的，不经全体同意，个人无法决定财产的使用和转让。集体所有权有集体成员的共同所有、集体法人单独所有两种主要形式。农村社区集体所有制表现为农民集体所有权，采取农村社区全体成员共同所有的形式。城镇社区集体所有制表现为城镇社区集体所有权，采取城镇社区居民自治组织法人所有权的形式。各类专业集体经济组织范围的集体所有制表现为专业集体经济组织所有权，采取专业集体经济组织法人所有权的形式。专业集体经济组织法人所有权的主体是各类专业集体经济组织，比如供销合作社、信用合作社、股份合作社、劳动服务公司等。截至2013年12月31日，各级供销社全资及控股企业所有者权益1579亿元，其中供销社资本756.7亿元。供销社集体财产的所有权问题是不容回避的现实问题，也是供销社改革发展最根本的问题。
一、供销社集体财产法人所有权的现行规定
《物权法》对城镇集体所有、农村集体所有的财产作了明确规定，但没有对各类专业集体所有财产作出规定，由于各类专业集体所有权和城镇集体所有权都采取法人所有权的形式，因此，《物权法》关于城镇集体所有财产属于本集体的规定，其法理适用于各类专业集体所有财产。《物权法》第六十一条规定：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见，采取法人所有权形式，行使集体财产权的主体是“本集体”，对供销社集体财产来说，供销社集体财产属于“本集体”所有。那么，供销社的“本集体”指哪些组织？“本集体”的成员是谁？“本集体”的所有权代表是谁？“本集体”对外投资的出资人、出资人代表是谁？对这些问题从现行政策的层面作如下分析。
（一）供销社的“本集体”指哪些组织？
供销社的“本集体”指哪些组织？《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发[1995]5号）规定：“供销合作社分基层社，县、市联合社，省、自治区、直辖市联合社，全国总社”，“各级供销合作社是自主经营、自负盈亏、独立核算、照章纳税、由社员民主管理的群众性经济组织，具有独立法人地位”，“各级供销合作社所属企业是独立的企业法人”。从上述表述来看，作为供销社集体财产所有权主体的“本集体”：一是指总社、省联社、市联社、县联社、基层社本部；二是指各级供销社所属的集体所有制的企业，不包括按公司法成立的企业，也不包括将集体所有制企业改制成的公司制企业。
（二）供销社“本集体”的成员是谁？
供销社“本集体”的成员是谁？《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发[1995]5号）规定：“要保证入社农民共同所有财产，共同享受权益，共同承担责任和义务”，“各级供销合作社之间是自下而上的经济联合关系”。 从上述表述来看，一是基层社本部及其所属的集体所有制企业，每个“本集体”的成员都是基层社本部的入社农民，集体指的是入社农民集体；二是县联社本部及其所属的集体所有制企业，每个“本集体”的成员指的是基层社，集体指的是各个基层社集体；三是总社、省联社、市联社本部及其所属的集体所有制企业，每个“本集体”的成员指的是下一级联合社，集体指的是各个下一级联合社集体。
（三）供销社“本集体”的所有权代表是谁？
谁是供销社“本集体”的所有权代表？《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发[1995]5号）规定：“各级供销合作社理事会是本社集体财产（包括所属企事业财产）的所有权代表和管理者”。《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发[2009]40号）规定：“各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表”。从上述表述来看，一是总社、省联社、市联社、县联社、基层社本部集体财产的所有权代表是本级理事会；二是各级供销社所属的集体所有制企业的财产所有权代表也是本级理事会。
（四）供销社“本集体”对外投资的出资人、出资人代表是谁？
《物权法》第六十七条规定：“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产，投到企业的，由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。”就作为“本集体”的总社、省联社、市联社、县联社、基层社本部的对外投资看，《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发[2009]40号）规定：“各级联合社要认真履行指导、协调、监督、服务、教育培训职能。……强化社有资产监管，切实行使出资人职责”。 从上述表述来看，总社、省联社、市联社、县联社本部对外投资的出资人是本级联合社。《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发[1999]5号）规定：“理事会的主要职能是，对成员社进行业务指导，协调与政府部门、社会组织的关系，行使本级社有资产出资人代表职能……”从上述表述来看，总社、省联社、市联社、县联社、基层社本部的对外投资的出资人代表是本级社理事会。
从作为“本集体”的各级供销社所属的集体所有制企业对外投资来看，出资人理所当然是该企业。
二、供销社“本集体”财产运营中存在的问题
（一）作为“本集体”的各级联社本部财产运营中存在的问题。
1、各级联社本部财产的集体性与事业单位举办资产的国有性相矛盾。县联社本部“本集体” 的成员指的是基层社，集体指的是各个基层社集体；总社、省联社、市联社本部“本集体”的成员指的是各个下一级联合社，集体指的是各个下一级联合社集体。目前，各级联社绝大多数定位为本级政府举办的事业单位，按照《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定；“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”总社、省联社、市联社、县联社本部财产的集体性与事业单位举办资产的国有性是相矛盾的。事业单位是中国特有的产物，目前正在进行分类改革，从国外的普遍情况看，供销社按其本质应定位为非营利组织。政府支持供销社工作，可提供财政资金支持。根据《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发[2009]40号）规定：“县及县以上联合社在严格核定人员的情况下，所需经费列入同级财政预算。对未参照公务员法管理的联合社机关，由地方政府依据有关法律法规，结合实际制定管理办法。”这应理解为是政府对供销社组织的支持。
2、各级供销社本部与举办的集体所有制企业的关系问题。总社、省联社、市联社、县联社、基层社本部与所属集体所有制企业的关系，是举办单位与举办的集体所有制企业之间的关系，是作为供销社集体财产所有权主体的两类“本集体”之间的关系，它们属于同一个理事会领导。它们之间不存在公司法意义上的出资关系，不是出资人与出资企业的关系，各级供销社本部与所属集体所有制企业的关系应定位为监督指导关系。
3、各级供销社本部与所投资设立公司的关系问题。总社、省联社、市联社、县联社、基层社本部投资设立公司，按《公司法》运作，出资人是该供销社本部；总社、省联社、市联社、县联社、基层社有设立理事会的，理事会是该供销社本部的出资人代表。
（二）作为“本集体”的各级供销社所属的集体所有制企业财产运营中存在的问题。
1、各级供销社所属的集体所有制企业无法建立治理结构。随着市场经济的发展，企业法人财产的运营，客观上要求将企业所有权的安排具体化，对企业控制权和剩余索取权的分配作一整套制度性安排，明确谁在什么状态下实施控制、如何控制、如何分配风险和收益等问题。这就要建立一种由所有者、最高决策机构、高级执行人员（即高级经理人员）组成的组织结构，形成三者间一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由最高决策机构托管；最高决策机构拥有对高级经理人员的聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于最高决策机构，组成在最高决策机构领导下的执行机构，在最高决策机构授权范围内经营企业。由于各级供销社所属的集体所有制企业采取法人所有权的形式，一个集体内部所有成员共同拥有某项资产，每个人的权利都是平等和相同的，不经全体同意，个人无法决定财产的使用和转让，企业无法建立治理结构。经营者缺少约束，法定代表人掌握着企业的人、财、物大权，企业的命运决定于经营者一人。从现实情况看，或是企业几十年积累的财产毁于一旦，或是资金损失不断，亏了企业，富了经营者成普遍现象，企业法人财产不断被侵蚀。
2、各级供销社所属的集体所有制企业改制为公司制企业的出资人问题。作为“本集体”的集体所有制企业改制成公司制企业，因该集体所有制企业已不存在，该集体所有制企业净资产归该集体所有制企业的举办人所有，即归总社、省联社、市联社、县联社、基层社本部所有。各级供销社本部是改制成立公司的出资人，出资额为原集体所有制企业净资产数额。
3、各级供销社所属的集体所有制企业出资设立公司的出资人问题。(fanwen.weiyujianbao.cn)各级供销社所属的集体所有制企业出资设立公司，出资人是该企业。总社、省联社、市联社、县联社、基层社的理事会不能作为供销社所属集体所有制企业的出资人代表，出资人代表由该集体所有制企业确定。
三、改进供销社“本集体”财产运营的办法
1、收缩供销社集体财产分布范围。通过改制，各级供销社所属的集体所有制企业数量已大为减少，将现有各级供销社所属的集体所有制企业在本级范围内进行整合，总社、省联社、市联社、县联社原则上只保留一个作为“本集体”的集体所有制企业。各级供销社把本级所属的集体所有制企业财产集中到这一“本集体”内，减少作为“本集体”的各级供销社所属的集体所有制企业数量，收缩供销社集体财产分布范围。
2、把供销社“本集体”财产投到公司制企业运营。由总社、省联社、市联社、县联社、基层社本部将供销社“本集体”财产投到公司制企业运营，以便在规范的公司治理结构下确保供销社集体财产的保值增殖。
3、落实对供销社“本集体”财产的政府监管。1995年2月《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发[1995]5号）发布，其中规定：“供销合作社应建立监事会，其成员由政府有关经济部门负责人、社员代表和专家组成，把内部监督与外部监督结合起来。监事会的主要职能是监督检查党和国家有关方针、政策的执行情况，国家委托的各项经济、社会任务的完成情况，以及代表会议决议的执行情况等，以保证供销合作社坚持正确的办社方向和集体财产的保值增值。”从十几年的实践来看，监事会的作用有限。对供销社集体财产应实施政府监管，明确政府的一个机构对供销社集体财产进行监管，但这一机构一定要是常设的法人实体机构。
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