云南省劳动和社会保障法制建设研究

云南省劳动和社会保障法制建设研究

　　一、云南省社会保障法律制度的立法沿革及其内容

　　自建国以来，云南省社会保障法律制度取得了重大成就，建立了较为完善的社会保险、社会救济、社会福利以及优抚安置制度，为云南经济和社会的发展奠定了坚实的法律基础。云南社会保障制度的立法进程也就是云南进步和发展的历史见证。?

　　（一）社会保险制度?

　　1、养老保险?

　　（1）城镇职工养老保险?

　　我国的养老保险制度始建于1951年，其标志是1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例确立的企业职工养老保险制度的基本特点是实行以企业作为实施主体的受益基准制，企业负责养老金的筹集、发放并对退休人员进行管理，职工个人不缴纳任何费用。这一制度对当时的社会稳定起过积极的作用。1978年，国务院颁布了《安置老弱病残干部的暂行规定》，并修订了《工人退休、退职的暂行规定》，进一步解决了工人、干部年老退休后基本生活的保障问题。?

　　从80年代中期开始，由于人口老龄化过程加剧，加之企业改革实行以自负盈亏为主的经济政策，传统的养老制度已不适应社会的发展。因此，国家于1986年对企业用工制度进行了重大改革，建立了劳动合同制工人退休养老保险制度。该制度规定：劳动合同制工人的退休养老基金由企业按劳动合同制工人工资总额的15％缴纳，劳动合同制工人按本人标准工资的3％缴纳。云南省为顺应这一潮流，于1986年开始了以养老保险社会统筹为主要内容的养老保险制度改革，并使全省127个县市都实现了县、市级社会统筹。?

　　1991年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险改革的决定》，明确规定实行养老保险基金的社会统筹，并在全国范围内正式实施。统筹制的确立，提高了养老保险金的社会化程度，在一定范围内解决了不同企业之间养老负担不均衡的问题，具有一定的进步性。云南省为贯彻这一决定，于1993年颁布了《云南省企业职工个人缴纳基本养老保险费暂行办法》和《云南省企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险暂行办法》，并于1994年颁布了《云南省退休职工基本养老保险金计发改革办法》。其主要内容是：第一，建立多层次的养老保险体系；第二，形成多渠道的费用筹集机制，养老保险费用由国家、单位和个人共同合理负担；第三，确立了“以支定收，略有节余，留有部分积累”的原则，改变养老金现收现付的做法。?

　　1995年，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了企业职工养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的原则，并提出了两种具体的实施办法。云南省根据其精神，于同年颁布了《云南省城镇企业职工养老保险暂行办法》、《云南省城镇企业职工养老保险暂行办法实施细则》和《云南省城镇企业职工补充养老保险实施办法》；并于1996年颁布了《云南省私营企业业主、雇员、个体工商户养老保险暂行办法》，在全省推行以社会统筹和个人帐户相结合的养老保险新办法，使改革取得了突破性进展。?

　　1997年7月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》；1999年1月，又颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，确立了目前中国企业职工基本养老保险制度的基本框架。云南省于1997年颁布《云南省实施统一的职工基本养老保险制度的规定》；1998年颁布《云南省实施统一的＜企业职工基本养老保险制度的规定＞实施细则、《云南省企业职工基本养老保险条例》、《云南省企业职工基本养老保险费征收暂行办法》及《企业职工基本养老保险基金实施收支两条线管理暂行规定》；2000年颁布《云南省企业职工基本养老保险条例实施办法》，从而确立起了云南省现行的养老保险法律制度。其主要内容是：第一，完善了社会统筹与个人帐户相结合的办法；第二，完成了统一制度的并轨，实施省级统筹和驻滇中央行业养老保险向地方的顺利移交；第三，将覆盖范围扩大到云南省行政区域内的七类用人单位和从业人员；第四，将基金收缴改为税务代征，实施收支两条线管理；第五，规定不同企业性质和地区按不同的费率缴纳基本养老保险费，缴费比例为上年度本单位工资总额的18％－29％；第六，建立基本养老保险个人帐户，个人帐户按本人缴费基数的11％记入，其中，职工本人缴费全部记入个人帐户，其余部分从企业缴费中划入；第七，改变了基本养老保险的计发办法；第八，设置了养老金的调整机制，根椐工资增长和生活费用的提高，定期增加养老金；第九，实行养老金的社会化发放。

　　（2）农村养老保险?

　　我国传统的农村老人养老保险主要靠子女赡养，对缺乏或丧失劳动能力、没有生活来源的老人则采取分散供养、集体供应、统筹供养、划定供养田组织代耕的办法，实施五保；集体供养确有困难的，由国家给予临时或定期救济，以保障他们的基本生活。?

　　随着改革的深入，农村家庭结构逐步趋向小型化以及人口的老龄化，以集体经济为基础的面小单一的农村社会养老保障制度已不适应经济和社会发展的需要。1991年，国务院决定由民政部门负责农村养老保险制度的改革。1992年农业部发布了《乡镇企业职工养老保险办法》，对乡镇企业职工的养老作出了规定。其主要内容是：明确了该办法适用的乡镇企业，规定了养老保险费的组成、保险期限以及养老待遇，并对一些特殊情况和养老保险的管理进行了规定。云南省依据中央的精神，从1991年开始在云南部分地区进行了试点工作。1992年，云南省发出《关于开展农村社会养老保险工作的通知》，正式建立起农村养老保险制度。?

　　1999年，云南省颁布了《云南省农村社会养老保险暂行办法》，完善了云南省的农村社会养老保险制度。其主要内容是：第一，农村社会养老保险覆盖云南省行政区域内的农民、乡镇企业从业人员、农村籍义务兵、乡镇招聘干部等非城镇户口的农村从业人员；第二，农村养老保险费的缴纳以个人交纳为主，单位补助为辅，国家予以政策扶持。凡年满18岁以上、未满60周岁的农村从业人员，可以缴纳养老保险费，其所在单位还应给予不低于其参保数额的20％的补助；第三，参保人自年满60周岁的次月开始领取保险金，领取数额按照参保人个人帐户中养老保险积累总额确定。?

　　2、医疗保险?

　　1951年政务院颁布的《劳动保险条例》和1952年颁布的《公费医疗制度》，确立了我国传统的医疗保障模式。即国家机关、事业单位实行公费医疗制度，其工作人员的诊疗、药品、住院费用由国家拨款支付；国有企业单位则实行劳保医疗制度，其职工的医疗费用由企业按工资总额的一定比例提取福利费支付。传统的医疗制度虽在一定程度上对保障职工健康起到了积极作用，但也存在诸多弊端，如国家和企业包揽的费用过多，使财政不堪重负，医疗费用的浪费严重等。为此，国家自80年代开始对医 疗制度进行改革，并于1993年提出了建立社会统筹和个人帐户相结合的社会医疗保险制度的构想。1994年国务院首先在镇江市和九江市进行试点，云南省的曲靖市和开远市于1996年被列入试点范围。1998年12月，国务院颁布了《关于建立城镇职工基本养老保险制度的决定》，提出从1999年开始在全国范围内进行

城镇职工医疗保险制度改革，以取代原来的公费医疗和劳保医疗制度。根据国务院的精神，云南省于1999年颁布了《云南省城镇职工基本医疗保险暂行规定》和《云南省城镇职工大病补充医疗保险暂行办法》；2001年颁布了《云南省省级机关事业单位职工医疗保险实施办法》。其主要内容是：第一，将覆盖范围扩大到城镇各类企业、国家机关、事业单位、社会团体以及民办非企业单位；第二，实行省级统筹；第三，基本医疗费用由用人单位和职工共同缴纳，并确立了用人单位和职工的缴费比例。用人单位缴纳保险费的费率为本单位上年度职工月平均工资总额的5％－8％，职工缴纳保险费的费率为本人上年度月平均工资收入的2％。缴费率随经济的发展作相应调整；第四，建立基本医疗统筹基金和个人帐户，规定划入个人帐户的比例为统筹地区用人单位缴费的30％－35％；第五，实行定点医疗机构和定点零售药店管理；第六，对医疗保险基金进行管理和监督。?

　　3、失业保险?

　　为了解决失业工人的生活问题，政务院于1950年颁布了《关于救济失业工人的暂行办法》；于1952年颁布了《关于劳动就业问题的决定》及《关于失业人员统一登记办法》。到1956年，基本解决了我国的失业问题，可惜由于历史的原因，这一政策没有实现制度化并延续下来，失业救济被纳入了民政部门的社会救济范围中。?

　　1986年，国务院颁布了改革劳动制度的四个“规定”，对劳动制度进行了重大改革，并建立起了我国的失业保险制度。为贯彻国家的规定，云南省于同年颁布了《关于贯彻执行＜国营企业职工待业保险暂行规定＞的补充规定》，建立起了云南的国有企业职工失业保险制度。其基本特点是把救济和促进再就业结合起来，在保障失业职工基本生活稳定的基础上运用失业保险基金组织失业人员进行转业培训，为他们提供再就业的条件。?

　　1993年，为了适应社会主义市场经济体制的要求，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，重新建立起较为规范的失业保险制度，对我国经济体制改革的深化和劳动力市场的培育和发展产生了积极作用。云南省于1994年颁布了《云南省国有企业职工失业保险办法》，在很大程度上发展和完善了国务院的《暂行规定》。具体表现为：首先，扩大了覆盖范围，以国有企业及实行企业化管理的事业单位作为基本的实施范围，包括国家机关、人民团体、事业单位的合同制工人、供销社、股份制企业和外商投资企业的中方职工、劳动就业服务企业及其他城镇集体所有制企业和部分乡镇企业；其次，调整了失业基金的征缴比例，将国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》中规定的“基金按全部职工标准工资的1％缴纳”，调整为按工资总额的1％征收；第三，改进了失业救济金的计发办法，提高了失业救济金的标准；第四，提高了统筹层次，将县、市统筹提高到地、市统筹；第五，重新规范了申领失业保险金的条件。?

　　随着国有企业改革的深化及国家产业结构的调整，使大量失业职工涌现，失业保险制度的改革成为社会关注的热点问题。1996年云南省颁布了《云南省国有企业富余职工安置办法》，重点解决国有企业富余职工的基本生活问题。此后，云南省于1997年和1998年相继颁布了《云南省企业职工失业保险条例》和《云南省失业职工管理暂行办法》，以领先于国务院相关立法的速度建立起了本省的失业保险法律体系。在党的十五大精神指引下，国务院于1999年1月颁布了《失业保险条例》，进一步完善了失业保险制度，为失业保险制度的持续健康发展提供了强有力的法律保障。此后，为了与国务院颁布的《失业保险条例》相衔接，云南省于1999年6月发布了《关于认真贯彻国务院＜失业保险条例＞切实做好我省失业保险工作有关问题的通知，由此确立了云南省现行的失业保险制度。其主要内容是：第一，再次扩大了覆盖范围；第二，增加了失业保险金的来源，失业保险费由用人单位和职工共同负担，国家财政拨付一定的失业保险金；第三，提高了失业保险费的费率，规定用人单位按本单位职工工资额的2％缴纳失业保险费，个人按本人工资的1％缴纳失业保险费；第四，规定了失业保险待遇标准，失业职工按月领取的失业保险金为云南省政府规定的各地最低工资标准的70％；第五，加强对失业职工的管理，采取“统筹规划、集中登记、分散管理、奖扶结合”的管理办法。?

　　4、工伤保险?

　　云南省的工伤保险制度与全国一样，源于1951年的《劳动保险条例》。由于这项制度存在覆盖面窄、待遇低以及缺乏强制性等诸多弊端，云南省于1992年开始对这项制度进行改革，并于1995年颁布了《云南省企业职工工伤保险暂行办法》。1996年劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》和《职工工伤和职业病伤残等级鉴定标准》，开始按社会保险方式对原有的工伤保险制度进行改革。为配合这一规定，云南省于1997年颁布了《云南省企业职工工伤保险暂行办法》。其主要内容是：第一，明确了工伤保险的覆盖范围是云南省行政区域内的企业和与之形成劳动关系的劳动者；第二，规定了工伤保险费的缴纳由劳动行政部门根据不同行业、不同企业伤亡事故风险大小、职业危害程度不同实行差别费率。企业按核定的基本养老保险费工资总额的0.5%－1.5%至缴纳工伤保险费，职工个人不缴纳；第三，建立了工伤和职业病伤残鉴定制度；第四，规定了工伤保险待遇标准。工伤保险待遇包括工伤医疗待遇、工伤津贴和伤残待遇三种，职工因工负伤可按规定的标准享受上述待遇；第五，规定了企业和职工的工伤保险责任。?

　　5、生育保险?

　　我国企业职工生育保险制度建立于1951年，即《劳动保险条例》；1955年，政务院颁布《关于女工作人员生产假期的规定》，建立了国家机关、事业单位女工作人员的生育保险制度。为进一步保护妇女和婴儿的身体健康，提高民族整体素质，国务院于1988年颁布了《女职工劳动保护规定》，统一了机关、事业单位和企业的生育保险制度。为落实上述规定，解决云南省企业之间生育费用负担畸轻畸重，部分企业中女职工生育的合法权益得不到保障的矛盾，云南省昆明市政府于1989年发布了《昆明市女职工生育基金统筹试行办法》，开始了生育保险制度的积极探索。1994年，劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，提出要按照社会保险方式对企业职工生育保险制度进行改革，对生育保险制度的内容、标准、形式等方面进行了规范。1995年，云南省根据上述《办法》，颁布了《云南省企业职工生育保险暂行办法》，在全省逐步推开了生育保险制度的改革。改革的核心是将生育保险基金按照“以支定收，略有储备”的原则，实行社会统筹，规定企业按照工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金并进行规范管理。其主要内容是：第一，规定生育保险的覆盖范围是云南省行政区域内的企业以及与之形成劳动关系的劳动者；第二，规定生育保险费的缴纳由企业按其核定的基本养老保险费工资总额的1％缴纳，职工个人不缴纳；第三，规定了女职工所能享受的生育待遇标准。?

　　（二）社会救济制度

　　1、农村社会救济?

　　1994年，国务院颁布了《农村五保户供养工作条例》，对农村中无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人但扶养义

务人无扶养能力的、无劳动能力、无生活来源的老年人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶贫生产等多种形式来保障他们的基本生活。?

　　2、城市社会救济?

　　改革开放以来，随着经济体制改革的深化，社会上出现了一批破产、停产企业和一批失业、下岗人员，这使得我国城镇贫困问题日益突出。1994年，国家在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确提出要“建立城市居民最低生活保障制度”，保障贫困居民的基本生活。1997年，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，规定所有家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民都应得到救济。这项制度为保障贫困人口的基本生活权益发挥了积极的作用，被称为城市居民的最后一道“安全网”。1997年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，进一步加大了工作力度。为配合中央的精神，云南省于1998年7月颁布了《云南省城市居民最低生保障制度实施意见》；1999年颁布了《提高城镇居民最低生活保障水平实施方案》和《关于调整城镇居民最低生活保障标准的通知》，进一步完善了云南省的城市社会救济工作。其主要内容是：第一，指明了工作方针和目标，规定云南省地市级、地区行署和州政府所在地的城市以及有条件的县市所在地的镇要在1998年内建立起城市居民最低生活保障制度，其余县级市和县政府所在地的镇要在1999年底前建立起这项制度；第二，规定保障对象为家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民；第三，规定保障标准由各地民政部门会同当地财政、统计、物价等部门制定，并按经济发展作出调整；第四，规定了对家庭收入的核定标准；第五，规定了对保障金的审批和发放程序；第六，规范了对保障金的管理。?

　　3、自然灾害救济?

　　为加强和改善抗灾救灾工作，云南省政府于1993年11月8日颁布了《云南省抗灾救灾暂行规定》，明确界定了自然灾害的范围、抗灾救灾的含义，提出了抗灾救灾的基本方针、原则和要求，明确了各部门在抗灾救灾中的具体职责和抗灾救灾经费和物资筹集的渠道、省级政府和部门对特大灾、大灾的经费补助范围。这一规定的发布及施行，对指导和规范云南这个多灾、连灾省份的抗灾救灾工作，起到了重要作用。?

　　（三）优抚安置制度?

　　建国以来，云南的优抚安置得到了加强，有力地促进了云南边防的巩固和社会的稳定。1980年4月，国务院颁布了《革命烈士褒扬条例》，规范了对革命烈士的优抚待遇。1981年10月，国务院、中央军委颁布了《关于军队干部退休的暂行规定》，1983年1月又颁布了《关于军队干部离职休养的暂行规定》，对军队干部的养老及休养作了规定。1984年，国务院颁布了《中华人民共和国兵役法》，其中规定了对现役军人和退役军人的安置。1987年颁布了《退伍义务兵安置条例》，界定了退伍义务兵的范围以及安置办法。云南省根据其精神，结合云南的实际，于1988年10月颁布了《云南省＜退伍义务兵安置条例＞实施细则》，这个实施细则体现了两个特点：一是体现了改革精神；二是体现了对少数民族和妇女的照顾。1988年国务院又颁布了《军人抚恤优待条例》，规定了对死亡抚恤和伤残抚恤的优待办法。1997年民政部颁布了《伤残抚恤管理暂行办法》。1998年7月，云南省发布了《云南省拥军优属规定》，使云南省的拥军优属工作走上了法制化的轨道，促进了市场经济条件下的双拥优抚工作。1998年7月，云南省还颁布了《云南省义务兵家属优待规定》，保障了对义务兵家属的优待，并对优待金的筹集和管理作出了规范，标志着云南省义务兵家属优待工作走上了法制化轨道。?

　　（四）社会福利制度?

　　1990年，国家颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》，对维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业、保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果提供了法律基础。1991年12月颁布了《中华人民共和国收养法》，对收养孤儿作出了规定。1992年，云南省民政厅颁布了《农村敬老院管理暂行办法》，使敬老院的管理工作有了法律依据。1997年云南省颁布了《云南省按比例安排残疾人就业规定》，对残疾人的就业提供了法律保障。

　　二、云南省社会保障法制建设取得的成绩及存在的问题

　　50多年来，历经多少曲折、徘徊，云南省的社会保障法制建设走过了一个从无到有、从低层次到高水平的不断改革与完善的路程，取得了不斐的成绩。特别是在“九五”期间，云南省人大常委会、云南省人民政府根据国务院相继出台的基本养老保险、失业保险、基本医疗保险等方面的决定和条例，结合省情，制定并颁布了一系列的地方性法规和规章，初步建立起了以城镇职工基本养老保险制度、失业保险制度、基本医疗保险制度和城市居民最低生活保障制度为框架的社会保障法律制度，使我省的社会保障法律体系日渐完善。但同时我们也应清醒地看到，由于经济不够发达，现行的社会保障法律制度实行的时间还不长，还有待时间的考验等原因，我省的社会保障法制建设中存在的问题和困难还不少。

　　?（一）养老保险取得的成绩及存在的问题?

　　养老保险是社会保险体系中最为重要的一个组成部分，经过多年的探索和努力，云南省的养老保险取得了明显的成绩，主要有：?

　　1、覆盖范围逐步扩大，参保人数不断增加。养老保险最初仅覆盖了国有企业及其职工，1995年开始即扩大到城镇不同所有制企业及其职工，以及个体工商户。从2000年11月起，城镇个体劳动者、自收自支事业单位及其职工也纳入了养老保险范围。参加养老保险的人数逐年增加，1996底，全省参加养老保险的人数为179.5万人。到2001年6月底，参加养老保险统筹的人数已达254.02万人，增长了41.52%.???

　　2、基金统筹层次不断提高。从县级统筹发展到地级统筹，1998年4月又顺利上升到省级统筹，实行了统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金的省级社会统筹。?

　　3、养老金社会化发放率不断提高。截止2000年底，全省共有128个县市实行了养老金社会化发放，社会化发放率达到了96%，比1998年81%的社会化发放率增加了15个百分点。

　　4、农村养老保险得以巩固，到2000年底，全省共有14个地州市、105个县、1196个乡镇、8913个村、1598个乡镇企业开展了农村养老保险工作，共有136万人参加农村养老保险，已陆续有6000余人开始领取养老金。??

　　虽然我省的养老保险已经取得了一定的成绩，但也存在着一些问题：?

　　1、养老保险覆盖范围不够广泛，只覆盖了企业及其职工、自收自支事业单位及其职工，以及离退休人员，其他事业单位及其职工均未纳入养老保险范围。此外，一些已被纳入养老保险覆盖范围的用人单位却不参加养老保险统筹，特别是私营企业、个体工商户。例如，马关县至2000年7月底只有24名个体工商户户主和2名私营企业从业人员参加养老保险，仅占全县个体工商户从业人员总人数的0.5%和私

营企业从业总人数的0.4%.??
??2、参加养老保险的企业负担过重。根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%.而云南省是将全省16个地州市和6个行业划分为5个费率档次缴费，即分别为工资总额的18%、20%、23%、25%、29%.缴费比例最高的地区和行业比国家规定的缴费比例整整高出了9个百分点。对于这些地区和行业的企业来说，它们除了参加养老保险外，还要参加医疗保险、失业保险、工伤保险等保险项目，其负担之重可想而知。

　　3、养老保险基金收缴难度增大，支出增多，滚存节余减少。以文山州为例，该州2000年共征缴养老保险费5272万元，共支出5540万元，收支缺口268万元，全州累计拖欠养老保险费1066万元，养老保险基金滚存积余仅为4387万元。究其原因，一是部分企业经营困难，长期拖欠职工工资，更无力缴纳养老保险费，这是企业拖欠养老保险费的直接原因。二是离退休人员增长过快，2001年上半年我省参加养老保险的离退休人员已达到69.82万人，比1996年的40.79万人增加了71.17%.三是法制还不健全，一些有能力缴费的企业不参加养老保险，有的有意欠缴、拒缴养老保险和瞒报工资总额，这些违法行为得不到有效惩治。《云南省企业职工基本养老保险条例》对不缴费的单位只规定了“加收2‰的滞纳金”以及“处以2%以下的罚款”，这对拒绝参保的拖欠企业来说，仍然缺少有效的约束力。?

　　4、养老保险方面的法律法规对养老保险基金的管理及监督作出了规定，但却从未涉及基金的运营问题，养老保险基金的保值增值没有得到明确的法律保障，这无疑对缓解我省养老保险面临的压力，确保离退休人员养老金按时足额发放是不利的。?

　　（二）失业保险取得的成绩及存在的问题?

　　近年来，随着企业改革的深化，技术进步和经济结构调整，失业职工人数迅猛增长。云南省相继出台了一系列失业保险方面的法规和政策，对保障失业职工的基本生活，促进其再就业发挥了较大的作用，也取得了不俗的成绩。?

　　1、失业保险的覆盖范围不断扩大，参保人数逐年增加。云南省失业保险制度建立之初，只覆盖了国有企业及其职工，此后逐步扩大到不同所有制企业、所有事业单位及其职工，社会团体及其专职人员，民办非企业单位及其职工、机关单位的工勤人员等。随着覆盖范围的扩大，参加失业保险的人员也不断增加，1996年末，全省参加失业保险的职工为135.5万人，到了2001年6月底，参加失业保险的人数已达196万人，比1996年增加了44.65%.?

　　2、增加了失业保险基金的来源渠道，确定失业保险费由用人单位与职工共同负担。在1998年《云南省企业职工失业保险条例》实施以前，失业保险费完全由企业负担，个人不缴纳失业保险费。1998年以后，失业保险费改由用人单位与职工共同缴纳，减轻了用人单位的负担。?

　　3、不断调整失业保险金的标准，以保证失业职工都能通过失业保险得到相应的生活保障。　　　　1994年，云南省发放的失业救济金最低标准为65元，最高标准为85元；到1996年调整为最低标准85元，最高标准102元。1999年，云南省又规定，从7月1日起将失业人员领取的失业保险金及领取失业保险金期间的医疗补助金在现行标准的基础上再提高30%.?我省的失业保险固然取得了不小的成就，但同时也存在着一些问题：?

　　1、立法滞后。早在国务院颁布全国性的失业保险条例之前，云南省人大常委会便于1997年12月3日审议通过了《云南省企业职工失业保险条例》，从这点上说，云南省的失业保险立法当时是走在了前列。但在1999年1月22日国务院发布了《失业保险条例》，对全国的企业职工失业保险作出了规范以后，云南省却没有及时地对我省的《条例》进行相应的修改，仅仅是由省政府办公厅于1999年6月8日下发了《关于认真贯彻国务院〈失业保险条例〉切实做好我省失业保险工作有关问题的通知》，对不相符的地方作了暂时规定。这无疑在立法上滞后了。?

　　2、失业职工享受失业保险待遇没有与其贡献相联系。根据《云南省企业职工失业保险条例》第16条的规定，失业职工享受失业保险待遇的期限以本人工作时间长短来确定，连续工作时间越长，失业后领取失业保险金的时间也相对越长，而不是贯彻“待遇与贡献挂钩”的原则，以缴费年限的长短为依据确定领取失业保险金的期限，这样做不利于调动职工缴纳失业保险费的积极性。

　　3、失业保险费由劳动就业机构征缴，筹资手段软化，导致失业保险费欠费金额庞大。如99年度剑川县失业保险基金欠费单位达19家，金额达35405.83元，其中历年欠费单位有6家，金额达3885元。2000年度欠费单位达35家，金额为85125元。

　　??4、部分地区失业保险基金使用效果不佳。近年在开展失业保险的过程中，逐渐出现了重基金收缴而轻基金应用的倾向，部分地区失业保险基金使用效果不佳。例如，文山县1998年全年共征收失业保险金36.8万元，实际支出786元，基金运用仅占当年征收基金总数的0.9%.失业保险功能没有得到完全的发挥，由此带来的问题是，一方面使已经参加失业保险的企业和职工按期缴纳失业保险费的积极性受到影响；另一方面又动摇了决策部门建立健全失业保险制度的决心。?

　　（三）医疗保险取得的成绩及存在的问题?

　　从50年代初期开始，云南省就一直实行职工公费和劳保医疗制度，直至1999年8月20日省政府通过《云南省城镇职工基本医疗保险暂行规定》，才意味着公费医疗已成为历史，我省的医疗保险改革进入了实施阶段。截止2001年6月底，全省已有15个地州市11个地级单位和96个县市区按新的医改方案启动实施。目前，我省绝大多数启动医疗保险的地县运行平稳。新的医疗保险较原来的公费和劳保医疗制度有了明显的进步。

　　?1、医疗保险覆盖范围扩大。原来的公费、劳保医疗制度，仅限于行政事业单位和国有及部分集体企业的职工，而现行的医疗保险则覆盖了机关、企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工、退休人员，乡镇企业和个体经济组织今后也将逐步纳入医疗保险范围。?

　　2、明确了医疗保险基金的筹集渠道。以前公费医疗经费由各级财政拨付，人均经费定额随财政收支变化而“浮动”，尚无统一的标准。而现行的基本医疗保险实行社会统筹和个人帐户相结合的原则，医疗保险费由用人单位和职工双方分别按比例缴纳，使医疗保险有了稳定的资金来源。同时，又能改变过去医疗费用增长过快，浪费严重，医院开人情方、职工“一人看病，全家吃药”等现象。?

　　3、逐步形成了多层次的职工医疗保险体系。基本医疗保险是以“低水平、广覆盖”为主要原则，对一些患病机率高的特殊群体没有给予过多的考虑，因此，在实行基本医疗保险之外，云南省还同时实行职工大病补充医疗保险，对患大病的职工的就医给予充分的保障。?

　　我省的医疗保险改革至今已经取得了初步的成效，但由于实施时间还不长，存在一些问题在所难免：?

　　1、基本医疗保险费由医疗保险经办机构征缴，征缴措施不力导致欠费严重。2001年上半年全省应缴医疗保险费4.27亿元，实际征缴3.47亿元，收缴率仅为81.3%.基本医疗保险费收缴不足将严重制约医疗保险金的发放。????

　　2、实施基本医疗保险后，职工的医疗费需个人自付的比例较以往偏高，例如，昆明市城镇职工发生的住院基本医疗费如在统筹起付标准以上1万元以下的，在职人员个人自付比例为15%.比例提高有可能会导致部分人群贫困。?

　　3、定点医疗机构的确定缺乏透明度。根据劳动和社会保障部等三个部门发布的《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》的规定，社会保险经办机构要根据参保人的选择意向确定定点医疗机构，而且，参保人可在1年后提出更改要求。但在实际执行过程中，定点医疗机构仅单方面由劳动和社会保障部门进行资格认证，不向社会征求意见，参保人员对这些机构的服务能力和服务态度的反映根本不能体现。

　　（四）社会救济取得的成绩及存在的问题?

　　城市居民最低生活保障制度是极为重要的一种社会救济，1998年7月21日，云南省政府发布了《云南省城市居民最低生活保障制度实施意见》，决定在我省建立城市居民最低生活保障制度。经过两年多的努力，我省的城市居民最低生活保障制度已经取得了一定的成绩。截止2001年9月底，全省共有144515人享受城市居民最低生活保障，位居全国中等水平。最低生活保障标准也随着工资的增长进行了相应的调整，从1999年7月开始提高补助标准30%.?

　　最低生活保障制度的实施，为解决我省城镇困难居民的基本生活，确保社会稳定发挥了积极的作用，但它存在的一些问题也不容忽视：?

　　1、立法滞后。国务院已于99年9月颁布了《城市居民最低生活保障条例》，而云南省没有及时地制定相应的实施办法，仍然还在根据省政府98年7月发布的《云南省城市居民最低生活保障制度实施意见》执行最低生活保障制度，立法速度跟不上实际需要。?

　　2、还有一部分应该享受最低生活保障的人员尚未纳入低保范围。以昆明市为例，据2001年9月初步调查，昆明市应纳入低保范围的人员有72216人，目前仍未纳入低保范围的还有53370人，比例高达73.9%，尤其是把国有企业、城镇集体企业职工家庭排斥在低保之外，有相当一部分生活困难的城市居民没有得到救助。

  ?3、最低生活保障制度的配套措施尚未健全。《云南省城市居民最低生活保障制度实施意见》中有关配套措施的规定含糊、不具体，且过于单一。湖南、湖北等省的一些城市实行的配套措施有多种，包括优惠供应粮食及其他生活必需品、减免住房租金、减免医疗费用、减免学生的学杂费等等。而云南省只是笼统规定有关部门要在政策允许、力所能及的情况下对保障对象给予必要的照顾以及对自谋职业者给予必要的扶持和政策优惠，缺乏具体的措施支持。?

　　三、完善云南省社会保障法制建设的思考?

　　云南省的社会保障法制建设为我省社会保障体系的建立和相关措施的施行提供了法律的坚实后盾，同时，也是我省建设社会主义市场经济的前提和进行西部大开发的基础。随着我国加入WTO后经济建设步伐的加大和社会保障改革的不断深入，我省的社会保障法律制度凸显出自身诸多的欠缺和不足，如前所述的许多问题亟待解决。结合我省的实际情况，参考兄弟省份及西方福利国家改革的经验教训，我们对我省社会保障法制的进一步完善提出以下的思考。?

　　（一）加快立法步伐，形成法律体系。?

　　获得社会保障是宪法赋予公民的权利，要实现从宪定权利到现实权利的转变，完善立法是第一步。从国际惯例看，“国家立法，强制执行”，是社会保障的本质特征。这说明要建立完备的社会保障制度必须以庞大的法律体系为依托。欧洲大部分高福利国家早在十八世纪就已颁布了社会保障的相关法案。以著名的福利国家瑞典为例，从十九世纪中叶至今，瑞典政府先后颁布了多达40余部的社会保障法律，而与之相配套的法规更是不计其数。“从摇篮到坟墓”的瑞典社会保障模式正是以这些详尽、有效的立法为支撑，而最终成为了福利国家的典范。?

　　我国的社会保障改革，是自上而下进行的。从改革伊始，国家就多以政策、文件等形式推行各项措施，社会保障的相关行政法规都为数不多，法律更是至今还未出台。而云南省的社会保障立法从全国范围看又显得更为滞后。立法的滞后使社会保障处于无法可依的被动局面，给改革措施的具体实施带来一系列问题。在社会保障改革措施与体制建设方面，出现了政出多门、标准不一，各行其是；社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理不规范，资金挪移的现象屡禁不止；筹资手段软化，拖延欠费的情况难以遏制；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺。另一方面，由于没有法律，社会保险机构与企业及受保人之间的纠纷主要通过协商办法解决，或者借助政府有关部门的执行力量。这样，大大削弱了工作的力度。可见，从国家到地方，社会保障的立法滞后均已成为制约其改革进程的不容忽视的因素。加快立法的呼声日益高涨，建立社会保障法律体系的情势刻不容缓。　　首先，尽快出台适应我省实际情况的《云南省社会保障条例》。国家虽还未出台《社会保障法》，但我省可率先制定地方法规。这样既可解我省社会保障无法可依的燃眉之急，又可为制定全国性的社会保障法律积攒实践经验。然而此法订立的规则宜粗不宜细，标准宜低不宜高。一方面是因为云南地方法规的出台，首要任务是提供解决地方社会保障法律纠纷的基本原则和立法精神，而更为详细的规定则需要长期的实践和总结后，在以后的立法中逐步体现。另一方面社会保障的保障标准具有刚性，也就是易升难降。一开始把保障水平订得很高，以后的改革承受的社会压力就会越大。云南省本身就处于边远山区，经济基础薄弱，贫困人口众多。在订立本省的保障标准时，不能与其他省份互相攀比，而应综合分析具体情况，制定符合我省实情的保障水平。?

　　其次，立法的重点在于从法律角度规范我省的社会保障体系。一个规范的法律体系首先应当涵盖法律的权利、义务和责任。因此，我省的社会保障立法应重点解决这样几个问题：在部门法中确认公民拥有享受社会保障的权利；规定违反社会保障法律制度的法律责任（可以包括民事责任和刑事责任），从法律的角度根本遏制诸如挪用保险基金、拒不参保等行为；建立法律监督机构，对社保制度的实施运行、社保基金的运营操作、社保费用的发放领取进行专门的监督。?

　　3?立法应当系统化。从法律体系看，社会保障法是社会法律体系中的一个独立的法律部门，在立法过程中应注意其自身的系统化、配套化。所以，立法的目标是建立以《云南省社会保障条例》为中心的、从省会到地方的社会保障法律体系。这一体系还应包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置、公积金制度、社区服务等广泛的社会保障法规。

　　?（二）扩充就业机会，开展就业服务?

　　失业问题是实行市场经济和经济体制转变的产物。目前，国有企业的改制，富余人员的分流带来了大量的下岗人员，他们转变为失业人员流向社会。我省目前已进

入改革开放以来的第三次失业周期，失业率在不断攀升，大量人员下岗失业。据统计，到2001年6月末我省城镇登记失业人员6.7万人，其中长期失业者占85.1%.城镇登记失业率为2.7%.同时，2001年全省共有221户国有企业实施了下岗分流，到2001年6月末全省国有企业下岗职工共6.44万，下岗职工再就业率只有13.3%.大量的失业人员依靠领取失业救济金和和下岗职工基本生活保障费维持生活。而失业救济毕竟是短期的，是“输血”性质而非“造血”性质的生活救济。从长远看失业保险基金无法根本解决失业职工的救济问题，与失业救济相比，充分就业对劳动者乃至对社会更具积极意义。因此，能够真正有效解决或缓解失业问题的失业保险制度应当是以救济为手段，以促进失业职工再就业为目的的综合制度。?

　　在促进再就业方面，瑞典一直是各国的典范。在与资本主义周期性经济危机的长期抗衡过程中，瑞典一直保持了较低的失业率和较为稳定的就业环境。虽然我省失业问题的实际情况和社会背景与瑞典大相径庭，但是瑞典政府在增加就业机会和开展就业服务方面实施的大量行之有效的举措是值得我们借鉴的。

　　?首先，举办以工代赈的公共工程。瑞典的失业救济工程是通过政府举办如城市建筑、自然环境保护、造林等公共工程，为失业的劳动者提供暂时性就业。这项工程既为在公开市场上难以找到工作的老者、残疾人和难民服务，同时也为参加就业培训、接受职业咨询的人提供工作实践机会。在我省，也可以开展类似的工程。工程的项目以自然环境保护、植树造林为宜。这是因为一方面此类工程的资金募集相对容易。有国家的专项拨款（如滇池排污治理工程），还可以争取海内外的捐款、基金。另一方面，这些工程大部分的工作技术要求不高，适宜于下岗工人操作。最后，该项工程的实施不仅能为失业人员提供工作机会，还有利于云南“旅游大省”的环境保护，可谓一举两得。

　　其次，再就业培训。在瑞典，失业培训是免费的，而且参加者可以得到一笔相当于失业救济金的培训补助。25岁以下的人还能得到一笔补助性贷款，以使他们进入正规的学校培训。瑞典的年度研究报告显示，大多数参加者自始至终完成了培训。其中65%～75%的经过专门培训的人，6个月内均在公开市场上找到了工作。失业人员如此高的再就业率，与他们再就业培训的质量是分不开的。当地的培训中心与正规学校相差无几，而且与市场有紧密联系，能够适应甚至预期劳动力市场的需求。这就避免了受训人员的再就业的盲目性，提高了就业率。有鉴于此，我省要提高下岗职工的再就业率，提高再就业培训的质量无疑是最为有效的方法。?

　　最后，开展就业服务。就业服务实际上是职业介绍性的工作，具体内容包括向求职者提供空缺职位，与雇主联系，及时登记空缺职位变化情况，指导残疾人、老年人和年轻人就业以及定期发布职位空缺信息等。瑞典全国有300家就业办公室，它是公共部门的一部分，免费提供报纸、电话、咨询和指导服务，经费来源于政府财政。实际证明，就业服务在匹配求职者和职位空缺方面大有裨益。在瑞典，有相当多的失业者就是通过就业服务而再就业的。在我国，也有很多行之有效的就业服务。如大连市创立的劳动代理中心。这一机构专门面向自谋职业的下岗职工，实行劳动代理制，解决其后顾之忧。在劳动代理服务中心，档案保管、就业服务、转岗培训、代缴保险、职称评定、身份证等都有专人管理。如果自谋职业者到退休年龄，可以代办退休手续。从1998年8月大连市劳动局代理服务中心成立以来，已有35800名自谋职业的下岗职工申请劳动代理。云南省也有同样的机构，据统计，1999年末我省的再就业服务机构已有2073个。但下岗职工反映，这些机构普遍信息滞后，提供的工作类别单一，工作待遇偏低。下岗职工往往更愿意通过亲戚、朋友找工作，而大量的再就业机构形同虚设。所以，我省的再就业服务必须再上新台阶，不仅仅求数量，更要求质量。再就业机构应加强市场分析、紧密与用人单位的联系、熟悉求职人员的特长，真正扮演好匹配求职者与职位空缺的中介角色。?

　　（三）增加配套措施，扶助弱势人群?

　　社会保障是一项系统工程，最低生活保障制度是“最后一道安全网”。而作为一种“输血式”的救济方式，最低生活保障仅仅对经过层层救助后仍处于特困阶段的贫困居民起“兜底”的作用，不能从根本上解决贫困问题。最低生活保障制度的实施应以其他社会保障方式为前提，同时辅以必要的配套措施。

　　?首先，提供廉租房。香港是我国最早向贫困人口提供廉租房的地区。由政府出资修建住房，以低廉的价格租给住房条件差又无法承担正常租房费用的市民居住。今年10月，北京也开始实施廉租房计划。与香港不同的是，房屋由拥有闲置房的市民自愿提供。这些房屋被低价出租后，房主可到相关部门领取相当于市场租金和实际租金差额的补贴。根据我省的实际情况，采用北京市的做法较为适宜。

　　?其次，减免相关费用。对于贫困人口来说，最低生活保障只能满足他们最低的生活需要，也就是只能解决温饱问题，而就医、教育根本无法企及。西方国家对于贫困人群有诸多优待，从免费就医、免费入学到免费乘车、免费食宿。我国的一些地区也已采取了切实可行的措施。如苏州市对特困对象减免门诊诊疗费、减半收取住院诊疗费、护理费，手术费按规定项目免收30%.青岛市南区对享受城市最低生活保障的家庭，根据学生考取院校的性质，实行定期救助。本科学生每月救助200元、专科180元、中专160元；对非保障对象的家庭，视其情况，给予适当的临时救助。建议我省政府对贫困人口适当减免医疗费用和教育费用，以提高他们的受救济水平。减免的费用可由政府、医院、学校和社会保障机构共同承担。?

　　最后，建立农村最低生活保障制度。农民现在的养老、医疗几乎全部依赖个人和家庭。我省农村人口的社会保障制度目前仅有省政府1997年颁布的《云南省农村社会养老保险暂行办法》，而且参保的人数不多。1999年我省农村参加养老保险的人数仅有2.42万人，比上年减少了74.5%.与此同时，我省的绝大部分贫困人口来自农村，在边远山区的许多农民至今还未解决温饱。也就是说，大部分迫切需要社会给予保障的群体得不到保障。结合我省的实际情况，笔者认为，当前建立农村社会保障制度的首要任务不是敦促他们参加社会养老保险，也不是实行医疗互助，而是在农村实施最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是维持农村全体社会成员的最低生活水平的保障，对于我省收入水平低、贫困程度高的广大农村尤为重要。在整个农村社会保障制度中，其它各项制度都不能最直接、最及时、最大程度地解决广大农民群众的生活困难问题，唯有农村最低生活保障制度才能做到这一点。因此，尽管农村社会保障制度中的各项制度都很重要，都需建立起来，但相比而言，建立农村最低生活保障制度是重中之重，要建立与完善农村社会保障制度应以建立农村最低生活保障制度为战略突破口。根据2000年对我国居民最低生活保障制度的调查显示，我国部份县市如：娄底市、枝江市、苏州市包括我省的玉溪市和昆明市已经开展了农村最低生活保障制度，并已取得了良好的效果。我省应当在此基础上，在更广泛的范围内推行该制度，切实解决农村的贫困问题。?

　　（四

）采取有效措施，实现保障基金保值增值?

　　社会保障基金是社会的共同财富，关系广大劳动者的生活保障和社会稳定。社会保障基金若要增大抗风险的能力，除加大入量外，还必须加大存量。而加大存量的主要来源就是基金本身的保值增值。根据我国现行有关政策规定，养老保险基金除留足两个月的周转金外，全部购买国债和存入银行。这种单一的投资方式很难使基金保值，更谈不上增值。截至1995年底，我国基本养老金累计结余429.8亿元，其中银行存款251.6亿元，占58.54%；国债投资90.5亿元，占21.06%；地方财政专户存款28.3亿元，占6.58%；动产支出59.4亿元，占43.83%，投资收入35亿元，收益率仅为8.14%，而1995年的通胀率为14.8%，可见基金贬值的严重程度。

　　??西方国家和我国的部分发达地区均已采取有效措施保证社会保障基金的保值增值。如美国的社会保障基金就是由财政部、社会保险署和银行共同专门运作，使基金的利率始终高于物价上涨指数的0?5到1个百分点，以保证基金增值。智利的养老保险基金是在国家严格监督下，由私人管理机构进行经营，使基金不断增值。在计发退休金时既要取决于投保人存款的数额，又要以这些基金在资本化过程中增值多少确定。2000年北京正式建立了社会保障基金运营机构，由专人负责保险基金的运营。上海则将本市的保险基金存入上海浦东发展银行，由该行派出专人运作此项基金。就我省来说，当务之急是建立专门负责运营保险基金的机构。该机构可以由政府、银行、保险机构共同组建。基金运营主要以投资的方式，通过限定一定的投资比例、按照合理的投资结构、选择风险小回报率高的投资方向，最终实现基金的保值增值。??

　　参考文献：?1?参见车志敏主编：《迈向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第428页。?

　　2?参见《关于2001年上半年云南省劳动和社会保障事业发展统计通报》，载《云南劳动》2001年第10期。?

　　3?参见《2000年云南省劳动和社会保障事业发展公报》，载《云南劳动》2001年第6期。?

　　4?参见《1998年云南省劳动和社会保障事业发展公报》，载《云南劳动》1999年第9、10合期。

　　5?参见《2000年云南省劳动和社会保障事业发展公报》，载《云南劳动》2001年第6期。?

　　6?参见陆选翔：《扩大个体私营企业养老保险覆盖面难的原因和对策》，载《云南劳动》2000年第10期。

　　7?参见邱继俊：《文山州养老保险面临的形势与挑战》，载《云南劳动》2001年第4期。?

　　8?参见《关于2001年上半年云南省劳动和社会保障事业发展统计通报》，载《云南劳动》2001年第10期。?

　　9?参见车志敏主编：《迈向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第428页。?

　　10?参见车志敏主编：《迈向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第440页。?

　　11?参见《关于2001年上半年云南省劳动和社会保障事业发展统计通报》，载《云南劳动》2001年第10期。?

　　12?参见车志敏主编：《迈向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第440页。?

　　13?参见李续军：《失业保险欠费根源》，载《云南劳动》2001年第5期。?

　　14?参见胡和生：《失业保险基金运用问题应引起重视》，载《云南劳动》1999年第12期。?

　　15?参见《关于2001年上半年云南省劳动和社会保障事业发展统计通报》，载《云南劳动》2001年第10期。?

　　16?参见《关于2001年上半年云南省劳动和社会保障事业发展统计通报》，载《云南劳动》2001年第10期。?

　　17?参见云南省劳动与社会保障厅医保中心：《全省医疗保险制度改革进展情况》，载《云南劳动》2000年第1期。

　　18?参见朱咏梅：《该保的全保》，载《春城晚报》2001年11月27日第1版。?

　　19?参见张帜然：《一个不能漏保》，载《春城晚报》2001年12月3日第1版。?

　　20?参见林莉红等：《从宪定权利到现实权利-我国城市居民最低生活保障制度调查》，载《法学评论》2001年第1期。

　　21?参见《关于2001年上半年云南省劳动和社会保障事业发展统计通报》，载《云南劳动》2001年第10期。

　　22?参见《1999年度云南省劳动和社会保障事业主要指标汇编》，云南省劳动和社会保障厅编

　　23?参见林莉红等：《从宪定权利到现实权利-我国城市居民最低生活保障制度调查》，载《法学评论》2001年第1期。

　　24?参见《1999年度云南省劳动和社会保障事业主要指标汇编》，云南省劳动和社会保障厅编?

　　25?http：www.labournet.com.cn《社会保险基金运营的现状及问题》，2001年11月12日访问。

【云南省劳动和社会保障法制建设研究】相关文章：

1998和1999年劳动法学与社会保障法学研究的回顾与展望08-05

镇劳动和社会保障工作总结08-24

劳动和社会保障局工作总结08-22

劳动和社会保障局局长的任职发言08-15

2005年全区劳动和社会保障工作要点08-12

区劳动和社会保障局工作要点08-12

全方位研究证券法制建设08-05

建立和完善农村社会保障体系的政策研究08-12

人事劳动和社会保障局局长任职报告08-17