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《党政机关公文处理工作条例》准确性赏析
《党政机关公文处理工作条例》准确性赏析吴亚才
表述准确是公文写作的基本要求，也是文字精练的前提条件。这体现在定义准确、分类准确、含义准确和用词准确几方面。《党政机关公文处理工作条例》 （以下简称新《条例》）是】996年《中国共产党机关公文处理条例》 （以下简称原《条例》）和2000年《国家行政机关公文处理办法》 （以下简称原（办法》）两个规章合二为一、修改整合的产物，共八章四十二条，全篇5000多字，既体现了党政机关公文处理一体化、制度化、规范化的时代要求，又在公文的准确性方面起到了很好的示范作用，值得借鉴学习。
一、概念更加准确
对概念的描述，一般采取下定义的方法，而定义一般从概念的内涵和外延两个方面进行说明。概念不准确，容易引起歧义，难以准确表达意图，是公文写作中的常见病和多发病。对比一下新《条例》与原《条例》、原《办法》就会发现，新《条例》对“党政机关公文”的解释既全面又准确。
原《办法》： “行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”“行政法规、规章方面的公文，依照有关规定处理。”“外事方面的公文，按照外交部的有关规定处理。”
原《条例》： “党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。” 新绦例》： “党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”
关于公文的含义，三者都采取了属加种差的定义方法（被定义项=种差+邻近的属），但是原《办法》对“种差”概括不全面，新《条例》弥补了这个不足。新《条例》对“党政机关公文”内涵的表述有三个要点：第一，表明了党政机关公文的主体是党政机关，把党政机关公文与其他公文区别开来。第二，表明了党政机关公文的核心是“实施领导、履行职能、处理公务”，体现了党政机关公文的本质属性，原《办法》对此没有表述。这个表述涵盖了政治、经济、文化、社会等所有公务活动，原《办法》只表述为“行政管理过程”，容易引起在经济管理等过程中形成的文书不属于行政机关公文的误解。正是因为新《条例》揭示了公文的本质属性，才使得公文的工具属性和“具有特定效力”顺理成章。这样表述。就把党政机关公文与非党政机关公文（如社会团体、经济组织的公文）区别开来了。第三，表明了党政机关公文的外在特征即具有“规范体式”，这就比原《条例》 “规范格式”的表述更加准确。
在公文外延的表述上，新《条例》沿用了原《办法》的体例，对党政机关公文外延作了概括：“法规、规章方面的公文，依照有关规定处理。外事方面的公文，依照外事主管部门的有关规定处理。”这样，党政机关公文就包括依据新《条例>制发的公文、法规规章方面的公文和外事方面的公文。原《条例》没有对党的机关公文的外延作出概括，似乎党的公文仅限于条例规定的14种公文，这是不符合客观事实的。
对于党政机关公文这个概念，新《条例》既准确表述了其内涵，又全面概括了其外延，弥补了原《条例》和原《办法》在公文概念表述上的不足。新《条例>对“党政机关公文”表述的示范作用在于，在公文写作中，如果涉及概念，既要尽可能准确表述其内涵又要确切地概括其外延，既不能有所遗漏也不能概括不全。
二、层次划分更加准确
现实生活中一些公文给人云里雾里、不得要领的感觉，就在于公文内容交叉、划分不准而致条理不明、层次不清。新《条例>在结构方面很好地避免了这个问题。
从上表可以看出，新绦例》章节的划分更加合理，层次更加简明清晰。仔细分析就会发现，新《条例》以“公文处于不同生命状态”这一标准，将公文的“生命周期”划分为撰制、办理和管理三个阶段，并以此为基础安排章节，较好地遵循了划分标准同一的规则。
第一阶段，公文处于“生产”过程——公文撰制。此阶段，公文控制在发文机关手里。新《条例》按公文“生产”的时间顺序将这一阶段划分为起草、审核、签发、复核、登记（确定发文字号等）、印制（包括用印）、核验等环节，环环相扣，科学合理，层次清晰（如果将第六章中的第二十五条放于第五章，行文将更加合理）。原绦例》将这一阶段划分为起草、校核、签发三。章，显得支离破碎，又将核发、发文字号、印制等内容置于“公文办理和传递”当中，不仅顺序与公文制作过程不符，而且这些环节并非处于“传递”当中。原《办法》将公文革拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等环节虽然归纳为“制发公文的过程”，却定义为“发文办理”，显然，“发文”与“制文”是有区别的。
第二阶段，公文处于“使用”过程——公文办理。此阶段，公文控制在收文机关手里。新《条例》按时间顺序将这个阶段划分为传递、签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复等前后连续的不同环节，与公文处理的时间顺序一致，符合人们的思维习惯，遗憾的是在行文时颠倒了收文与发文的先后次序。原<条例》将收文的拟办、请办、传阅、承办、催办等环节归纳为“公文办理和传递”，存在以偏概全的瑕疵，因为拟办、请办、承办等环节虽然也有传递，但主要是办理。
第三阶段，公文处于“闲置”阶段——公文管理。在此阶段，公文控制在文秘部门手里。新《条例》按照不同性质将这一阶段的要求划分为管理制度、管理机构、管理人员和管理方法（又划分为归档、保管、复制、借阅、解密、销毁等）等几个方面，层次清楚，环节分明。原《办法》将这一完整阶段划分为公文归档和公文管理两个更小的阶段（行文中分为两章），划分不甚准确，因为两者之间是包含关系而非并列关系，公文归档本质上也属于公文管理范围。原《条例》将这一阶段划分为公文管理、公文立卷归档、公文保密三章，存在同样类似问题。
从整体上讲，新《条例》将公文的“生命”过程划分为撰制、办理、管理三个阶段，并对这三个阶段作了更加细致的划分，遵守了划分标准同一的逻辑规则，科学合理，层次清楚，衔接严密，章节简洁（比原绦例》减少了四章）。这是值得公文起草者认真体会的。
三、表达更加准确
表述准确即符合事物的本来面目或事物的基本特征。公文只有表述准确，才能完整、真实、确切地表达发文机关的意图。新《条例》要求公文“符合党的理论路线方针政策和国家法律法规，完整准确体现发文机关意图，并同现行有关公文相衔接”。只有这样，才可以避免行文中出现政出多门、相互矛盾、下级无所适从等问题。这方面，新《条例>作出了很好的示范。
对于公文标点符号的要求，原《条例>和原《力、法》的规定不尽一致。原《办法》规定：“除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。”原《条例》规定： “公文中汉字和标点的用法符合国家发布的标准方案。”这自然包括公文标题中标点符号的使用。对于公文中的数字与计量单位，原《办法》规定： “公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。” “应当使用国家法定计量单位。”原《条例》规定：“公文中……计量单位和数字用法符合国家主管部门的规定。”新《条例》规定： “公文使用的汉字、数字、外文字符、计量单位和标点符号，按照有关国家标准和规定执行。”新绦例>作出这样的修改，解决了原绦例》与原《办法》相冲突，原《办法》超越法律规定对公文中标点符号和数字的使用“自行规定”，原《办法》公文标题与公文正文在标点符号运用上两个标准，原《条例》强调符合主管部门而非法律规定等问题，充分体现了依法治国的理念，是“党必须在宪法和法律的范围内活动” （党章总纲）的体现，更加准确地表达了发文机关意图。
新《条例>将原《条例》中的“校核”和原《办法》中的“审核”合并为“审核”，并且规定了审核的具体内容，包括行文理由、行文内容、职权范围、公式格式以及文字、数字、计量单位和标点符号等用法。一字之改，既赋予了“审核”新的内涵，又提高了审核的权威性，表明了制发公文应有的严肃态度，体现了党政机关改进工作作风、精简文电、提高管理效率的意图，为提高公文质量提供了保障。
新《条例》规定， “通知”“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。与原绦例》相比，删除了“发布党内法规”等表述。原则上讲，制定法规属于行政机关的职能，党内没有“法”只有“规”，“发布党内法规”提法不妥。新《条例》不再将“条例”列为公文种类（原来列为党的机关公文种类，未列为行政机关公文种类），既解决了“条例”多年虚名运行（未取得独立行文资格，多以复式公文的形式出现）的问题，也与《立法法》作了很好的衔接（对“条例”的使用作出了专门规定），又不影响党政机关继续使用“条例”规范工作，表述极为准确。
可见，公文写作是一项极为复杂的工作，既要准确理解党的路线方针政策和国家的法律法规，也要熟悉党内与行政机关各方面的文件，还要从实际出发提出切实可行的政策与措施。每一份公文都是继承与创新的综合体。要做到这一点，就应该按照新绦例》的要求去做，深入调查研究，充分进行论证，广泛听取意见，征求相关地区或者部门意见，这样才能集思广益，增强公文表述的准确性。
四、用词更加准确
公文的严肃性、权威性，依赖于准确地选词用字。公文由字、词、句、段落组成，只有从事物的基本特征出发选词用字，才能准确地传达发文机关的意图，并使收文机关准确地理解发文机关的意图，尽可能减少信息传递过程中的扭曲变形与丢失。新《条例》用词贴切，表述准确，概括严密，达到了增一字则长、减一字则短、变一字豁然开朗的效果。
新绦例>将公文定义中的具有“法定效力”的文书改为具有“特定效力”的文书（公文本身不是法律，也只是在特定范围和特定事项上起相应的作用），将“公报”中的“重大事件”改为“重大事项” （事件是已经发生的事情，事项包括已经发生的事情和尚未发生的事情），将“决议”中的“重要决策事项”改为“重大决策事项”（重大高于重要），将“报告”中的“答复上级机关的询问”改为“回复上级机关的询问” （体现了被动关系），将“通报”中的“交流重要情况”改为“告知重要情况” （交流是双向的，告知是单向的，与“通报”性质相符），将发文字号中的“年度”改为“年份” （年度指整个时间段，年份指某一年），将标题中的“主题”“内容”改为“事由” （主题需要概括，公文全篇都是内容，事由是发文起因），将“发文机关标识”改为“发文机关标志” （标识为标出以利于识别，标志为事物特征记号），将“发文办理”中的“分发’’改为“核发” （分发指只发不核，核发指先核后发，增加一道把关环节）。上述改动虽然只是一字之改、一词之变，却使表达更加贴切准确。
新《条例>将长期使用的“会议纪要”简化为“纪要”，将“通告”中的“社会各有关方面”简化为“在一定范围内” （与省级、县级等地区性行政机关使用“通告”相吻合），将“决定”中的“重大事项或重大行为”简化为“重要事项”，将“分办”“批办”合并为“承办”，虽然减少了字数，但表达更加严谨。
新《条例》将“红色反线”变更为“红色分隔线”，表意更加直接（公文首页红线的作用是将“版头”与“主体”分隔开来）。新《条例》用“对重要事项作出决策和部署”取代原《条例》“对重要事项作出决策和安排”和原《办法》 “对重要事项或者重大行动做出安排”，解决了“做出”与决策行为不匹配、 “安排”与“重要事项”不匹配、 “行动”过于具体不够庄重等问题，表述更为严密。原《条例》规定“函”“用于机关之间商洽工作”，没有排除“具有隶属关系的机关”在此种情况下应该使用“请示”与“批复”等文种的情形，新《条例》将“函”限定于“不相隶属机关之间商洽工作”较为周全。新《条侧》在有关表述中增加文字，同样是为了准确表达的需要。
公文的准确性与人们对事物的认识程度密切相关。人们对事物的认识是一个逐步接近事物本质的过程，因此对事物的表述是从不准确到基本准确、从基本准确到准确。新《条例》是在整合与修改原《条例》和原《办法》的过程中，对党政机关公文和党政机关内部关系以及各项工作不断深化认识的结果，因而表述更加准确。可见，从以章节谋划、层次划分、段落安排为主的谋篇布局，到包括概念定义、句式选择、字词选用在内的语言表述，还有现有法律、政策与现实情况相结合产物的新政策新措施的提出，是一项艰苦细致的工作。要准确表情达意，公文写作者既应熟悉党的路线方针政策和国家的法律法规，也应洞察现实情况，提出针对性措施，还应该做好“炼字”这门功课。
（作者单位：南开大学滨海学院）
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