我市林区国土资源问题的调查与思考

关于我市林区国土资源问题的调查与思考

   
   市国土资源局“三林”调研课题组
       林区是江河之源、生态之源、水土保持之源。认真研究“林业、林区、林农”问题具有十分重要的战略意义。按照市委、市人大、市政府、市政协的统一部署和要求，我们深入双牌、江华、金洞等林区县（场）的部分乡镇，走访了近百户林农，直接听取了基层国土资源部门和林农对加强林区国土资源管理的意见。调查情况表明，林区地质灾害、矿产资源开发利用、耕地保护、移民安置用地、旅游项目开发用地等问题，直接影响和制约林业经济可持续发展，林区社会稳定，林农增产增收。因此，加强林区国土资源开发利用与保护是解决林业、林区、林农“三林”问题的迫切要求和紧迫任务。
   一、林区国土资源的基本特征
   1、林地集中连片，面积宽广。我市林地主要分布在西北越城岭，西中都宠岭——阳明山，南部萌诸岭——九嶷山及其余脉山丘地带。越城岭余脉舜皇山、牛头寨山等矗立于我市西北境地，呈陡峭的自然阶梯向东南湘江河谷低降，构筑成我市的北部林区。都宠岭虎居我市西部湘桂边陲，其支脉紫金山、阳明山横贯我市中部，山体蜿蜒达两百多公里，构成我市中部林区。萌诸岭、九嶷山屹立在我市南疆，构成我市南部林区。我市重点林区乡镇68个，占乡镇总数的36.2%，林区总面积达136.47万公顷，占全市总面积的61.1%，人平土地面积19.49亩，比农区人平土地面积高33.1%。
   2、耕地零星分散，质量不高。我市林区耕地大都分布在山间溪流边，也有小部分“挂”在坡度相对较缓的山坡上，成梯形状。耕地零星分散，质量不高。据统计，我市林区土地中，耕地占36.75万亩，人均耕地面积仅0.32亩。特别是江华、东安、宁远、道县等部分林区人均耕地不足0.2亩。林区的耕地中，坡度大于20度的梯田占林区耕地总面积的71.2%，且大多是望天田、旱地和菜地，平均产量低。山间耕地因日照时间较短，绝大多数只能种一季水稻，能种两季的耕地少。江华县林区10个乡镇，粮食能基本维持自给自足的，仅有3个乡镇，大多数林农靠销售木材换取粮食。
   3、矿产资源较丰富，但基础性矿种和富矿少。我市地处南岭有色金属成矿带中部，境内地层出露较齐全，构造发育良好，岩浆活动强烈，成矿条件较好，矿产资源比较丰富。到2004年底，全市已发现矿产地119处，矿种57种，矿产潜在价值1318亿元。优势矿产有：锰、稀土、铷、锂、锡、铅、锌、锑、银等，储量均居全省前列。这些矿产主要分布在交通不便，较偏避的林区。北部以非金属水泥灰岩、煤、锰为特色，主要分布在东安、冷水滩、芝山、祁阳林区；南部以有色金属、黑色金属、稀土为特色，主要分布在江华、蓝山、道县、宁远林区。林区矿产资源虽然比较丰富，但资源构成存在贫矿多，富矿少，伴生矿多，单一矿少，小矿多，大矿少等问题。目前全市矿产资源开发利用方式粗放，集约化程度不高，矿业企业规模偏小，矿产资源综合利用水平不高，精深加工产品、高附加值产品少，矿山所在的林区植被破坏较严重，生态环境问题较突出。截止2004年底，生产矿山和闭坑矿山占用土地和破坏土地植被面积近112106亩。其中，林区的林地和草地面积80305亩，占总面积的71.6%，近几年恢复林区植被面积1909亩，土地还绿率仅为8.6%。
   二、林区国土资源开发利用存在的主要问题
   1、宜林地面积宽广，但难以开发利用的比重大。我市林业用地面积大，宜林地面积达1446万亩，占山地总面积62%。多年来，经封山育林和建设高效林业基地，特别是近几年限额采伐，林业产业化建设不断加快，植被覆盖率大幅提高。但林区难利用土地比重仍然较大。全市林区有紫色土和溶淋石灰性土等“三难地”14.5万公顷；还有草甸土和风口土1.1万公顷，占林业用地面积的11%，紫色土土层微薄，岩石浅露，开发利用难度大。由于土地贫瘠和管理粗泛，全市疏林地面积达4.05万公顷，占有林地面积11.1%。
   2、耕地资源珍贵，但保护的难度大。在林区耕地普遍偏少，特别是水田少，且大多耕地分布零散，山高坡陡，不适于机械作业。林区人平的0.32亩耕地是林农粮食自给的保命田，对于交通运输极不方便的林区来说，这点有限的耕地尤为珍贵。调查表明，大部分林农缺粮6个月左右，人平均购粮200公斤以上。保护林区有限的耕地资源，提高林区耕地质量和单产意义重大。但随着社会经济的发展，部分林区大部分林农外出务工经商，林区有限的耕地仍有抛荒弃耕的现象。同时，部分林农为减少建新房的成本，有的把房屋建在冲口平坦的耕地上，乱占滥用耕地的现象时有发生。另外，由于林区汛期降水集中，山洪和地质灾害频繁发生，每年均损毁部分耕地，而林区由于受地形地貌等自然因素制约，开发耕地成本高，难度大，林区耕地保护任重道远。
   3、矿产开发利用粗放、水土流失严重。由于林区受交通、电力等各方面基础条件制约，矿产资源开发利用方式粗放，集约化和综合利用水平不高，对矿业“三废”治理力度不够，土地复垦率、还绿率低，造成植被破坏、生态环境污染等比较突出的问题。特别是一些小矿山、个体私营矿山，既无水土保持方案、矿山污染整治计划，又无环保设施，随意排放废水、废气、废渣，植被遭到破坏，水土流失严重。随着采矿权有偿出让的力度加大，对林区采矿区污染治理、水土保持和植被恢复将带来新的挑战。
   4、地质灾害频繁，治理难度大。我市山区面积占全市国土面积62%，属全省地质灾害高发区之一。2004年，全市发生大小地质灾害835处，因灾死亡3人，伤87人，毁坏农田324亩，房屋218间，公路2280米，造成直接经济损失9467万元。我市地质灾害类型主要有山体滑坡、泥石流、崩塌、地面塌陷等。发生时间主要集中在5—8月期间。发生区域主要集中在江华、双牌、宁远、道县、蓝山、金洞等林区。双牌县林区的永江乡共有9个行政村，71个自然村，每年发生不同程度的地质灾害至少有45个自然村。去年，该乡的盘家洞村八公里自然村因山体滑坡等地质灾害，损毁耕地157亩，57户林农被迫搬迁至3公里之外安置。由于地质灾害面广、点多、交通不便，治理难度大。目前，我市林区地质灾害防治主要存在四个方面的问题。一是林农的地质灾害防治意识淡薄，大部分林农没有掌握或掌握不多地质灾害预防、识别、避险、救护等有关知识和技能，仅依靠当地乡镇临时紧急通知后，才匆忙撤离和疏散，没有形成群测群防。二是林区地质灾害防治还没有统一的规划，往往是“头痛医头，脚痛医脚”，防治工作十分被动。三是林区基层地质灾害防治机构不健全，仅靠乡镇国土资源所几个国土员很难完成调查、监测、预警以及对地质灾害隐患点评估、勘查等工作。四是防治技术力量不足，资金匮乏。地质灾害防治工作技术含量高，工程量和资金需求量大。而国家和省里对我市的地质灾害防治技术指导还不够，特别是每年下拨的地质灾害防治专项资金十分有限。2003年，我市上报地质灾害防治项目12个，需防治资金2500万元，国家和省里仅下拨40万元，2004年下拨42万元，防治经费缺很大。由于目前我市市、县财力都不强，专项用于防治地质灾害的资金更是微乎其微，有的县几乎没有安排地质灾害防治工作经费。双牌县是地质灾害多发县之一，仅近两年灾后移民的搬迁、安置、灾毁治理至少需要2000万元，而国家、省、市仅下拨治理资金249万元，缺口资金1000多万元。
   5、非农建设用地增加，用地矛盾加大。随着经济的发展，林区国土资源开发利用力度加大，非农建设用地逐年增多。前些年，林区除少量农民建房用地外，大的工程用地极少。近几年来，林区非农建设用地猛增，加剧了用地矛盾。一是在林区大力开发水电站，修建水库，林区有限的耕地变成水淹区，林农粮食自给能力下降，人均耕地占用量锐减，人地矛盾更为突出。据统计，1990年林区人平耕地为0.65亩，2000年下降到0.43亩，2005年仅0.32亩。二是占用耕地建住宅的林农越来越多。过去，林农分散在林区山上建房的多，现在在交通较方便的公路沿线两旁建房的多。同时，由于开山凿石平整宅基地的投入较大，一些林农在平坦的耕地上毁田建房。仅2004年，全市林农使用[找文章到文秘资源-/fanwen.weiyujianbao.cn-一站在手，写作无忧！]耕地建房就达639户，占用耕地143.7亩。三是因地质灾害，林农搬迁安置困难。由于林区长期较闭塞，林农“土生土长”的思想根深蒂固，不愿意异地搬迁移民。特别是因修建水库、水电站等公益性建设需要搬迁的，林农更不愿意移民他乡，他们对拆迁房屋和征用土地补偿标准的意见很难统一，对安置生产、生活用地的数量、质量等顾虑重重。
   我市林区自然景观独特，旅游资源丰富，开发前景广阔。但我们在调查中了解到，目前旅游项目建设用地越来越难。旅游用地属经营性用地，按有关法律法规规定，不仅要依法征用，而且必须进市场公开招拍挂出让。况且，旅游项目用地面积一般都较大，用地涉及的地类多样，按《土地管理法》和市政府[2003]9号文件，征地拆迁安置补偿标准较高，报批土地应交纳的税费较多，开发建设成本增加，影响了开发商的投资热情。如，宁远县通过招商引资，引进外商开发建设舜帝陵旅游项目，需征地120亩，按《土地管理法》和市政府[2003]9号文件计算，需补偿被征地群众225万元，到省政府报批这些土地需交各种税费150多万元。仅旅游用地这一项开发商就必须承担375万元的开发成本。
   三、林区国土资源开发利用优势
   林区土地面积占全市总面积占全市总面积的比重大，人平土地占用面积优势明显。积极挖掘林区国土资源开发利用优势，对于加快林区致富步伐意义重大。归纳起来，我市林区国土资源开发利用优势主要表现在四个方面：
   1、耕地保护和开发利用优势。耕地资源是保障林农粮食自给的基础，对于交通不便的林区来讲粮食自给意义格外重大。林区有广阔的山地，非农建设包括公益事业和林农个人建房应禁止使用耕地，鼓励林农利用山地就近搞非农建设。同时大力开发耕地后备资源。在调查中发现，林区自给能力强的乡村，主要开发利用山谷平地和溪流两岸做耕地。1990年，江华、双牌两县以补助的形式发动林农自发开垦耕地每年达1000亩以上。由于当地政府补助资金的有限，有许多可以开发耕地的潜力远远没有挖掘。据初步统计分析，我市林区可开发为耕地的零星小块资源在3万亩以上。
   2、矿产资源开发利用优势。我市林区的矿产资源开发利用还属初始阶段，已探明的矿种和储量优势比较明显。以江华大竹源铁矿为例，现有资料证实该矿山的铁矿储量达4500万吨左右，开采总价值评估价可达40多亿元。林区的矿产资源，通过利用山区丰富的水电资源优势进行精深加工，延长产业链增加附加值，矿产资源经济效益将更为可观。
   3、旅游资源开发优势。我市北缘的四月山，西北界的越城岭，西中部的都宠岭——阳明山，南部的萌诸岭——九嶷山等中山、中低山、低山其总面积9806平方公里，占全市总面积的43.9%，地质构造属加里东——燕山运动构造褶皱上升区，地貌类型复杂，坡高谷深，脉络清楚。九嶷山、阳明山、舜皇山、千家洞、金洞是天然的地质公园，有悠久的历史人文资源，在国内外颇有知名度。充分利用这些资源建设国家地质公园并加以配套开发，林区的旅游产业将会更加光辉灿烂，同时还会促进林区农副产品和民间艺术、手工业的开发利用。随着旅游资源的不断开发，信息流、科技流和物流将会不断加快，林区经济将会得到更快、更大的发展。
   4、矿泉水资源开发优势。我市林区矿泉水资源极为丰富，溪水含有多种人体需要的微量元素，没有污染，具很大的开发利用价值。从已开发的小量饮用矿泉水看，具有很好的经济效益和社会效益。
   四、林区国土资源开发利用的对策与建议
    1、实行战略性保护。一要在林区加大对《土地管理法》、《森林法》、《湖南省林地保护管理办法》、《永州市土地利用总体规划》等法律法规政策的宣传教育和贯彻落实力度，坚持对征占用林地实行林业主管部门初审和林地使用许可证制度，对占用林业用地的要坚决按规定收取森林植被恢复费。要科学制订和严格实施林业用地开发利用规划，能集中的不分散审批，能少征的不多审批，可以不征的坚决不审批，在林区开采砂石、取土的，要及时复垦，恢复地力，永久改变林业用地用途的，要异地择地恢复森林植被。有偿使用林业用地的收益，要尽量用于营造、经营其他林业用地，或用于林业用地复垦及地力恢复。同时，要充分发挥乡镇基层国土资源所的作用，加强对林区林业用地的动态巡查，依法查处违法征占用林业用地的案件，确保林业用地不受损害，为切实解决“三林”问题夯实物质基础。
   2、强化林区耕地保护工作。我市林区耕地十分珍贵，用林农的话说“宁愿少种10亩林，不愿损毁一分田”。针对林区地广人稀，耕地分布零散的特点，应建立健全乡镇驻村干部、基层国土员、村组干部，耕地保护联防联管机制。应聘请部分责任心强，敢于负责任的林农担任耕地保护信息员、监察员，把监管网络延伸到林区村组和林农群众之中。要积极引导林农珍惜十分有限的耕地，建房搭棚等非农建设尽量不占用耕地。要严格控制非农建设占用林区耕地，必须占用的，不仅要严格依法报批，交齐税费，而且必须实施“占一补一”政策，保质保量补充林区耕地。要积极向上争取耕地开发整理项目，特别是要加大对林区耕地整理的力度。要通过加固耕地护坡、平整土地、规整地块、复垦废弃地、整治河溪、改善水利灌溉、拓宽道路等各方面整理和改造，完善林区耕地的沟、渠、路等配套设施，提高林区土地利用率，增加有效耕地面积，改善耕作条件，提高耕地质量。同时，对因开矿采石、修路、建水库水电站等挖损、塌陷、压占及各种污染、地质灾害、山洪冲刷等造成破坏、废弃的林区农用地，要采取工程和生物整治等措施，恢复生产耕作，增加林农收入。
   3、严格规范林区矿业秩序。应根据林区经济发展和生态环境保护需要，适时修编《永州市矿产资源总体规划》；结合矿产资源特点、环境破坏程度，及时调整矿业结构。应全力推进矿业权的资产化管理和矿业权招标拍卖挂牌出让，充分发挥市场配置矿产资源的作用，积极培育和建立全市统一开放、竞争、有序的矿业权市场体系，坚决依法查处非法采矿、转让采矿权、乱采滥挖等行为，促进林区矿业健康有序发展。同时，应严格限制在自然保护区、水土保持区、基本农田保护区、地质环境脆弱区、地质灾害危险区多发区等开采矿产资源。对生态环境有不可恢复的影响，在国家和省划定的自然保护区、地质遗迹保护区、风景旅游区、饮用水源保护区等所在地，应禁止开采矿产资源。应严禁大矿小开、一矿不开、乱采滥挖，应淘汰和关停并转技术、工艺落后、资源浪费严重、环境污染严重的小矿山。建立比较完善的矿山生态环境保护与治理法规政策体系、监督体系、技术保障体系和整治经费保障体系。实施矿山生态环境恢复治理工程，生态环境破坏治理率要达到30%以上。新建、改建、扩建矿山应提高拟建矿山环境影响评价报告，对环境破坏（“三废”污染、损毁土地、破坏植被、次生地质灾害等）进行危险性评估与预测，矿产资源开发利用方案中应包括矿山地质灾害防治方案、水土保持方案、土地复垦实施方案，并在开采过程中切实施行。矿山环境保护设施应与矿山生产设施同时设计、施工、使用。采矿权人应按规定交足环保基金和矿山生态环境恢复治理履约保证金。闭坑或停产矿山应切实落实地质灾害防治、水土保持、废水废渣处置、土地复垦等工作。市、县应建立完善矿山地质环境治理恢复保证金制度，通过法律结合和行政手段，督促矿山企业对矿产资源开发利用中破坏的矿山生态环境及时治理恢复，逐步形成与生产同步的生态环境恢复建设机制，努力实现经济效益、社会效益、资源效益与环境效益，合谐统一，走可持续发展道路。
   4、加大地质灾害防治力度，切实保护林农生命财产安全。一是宣传和普及地质灾害防治知识，提高林区全民防灾治灾意识。应在林区广泛深入宣传《地质灾害防治管理办法》、《水土保持法》等相关法律法规，普及包括滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地质灾害知识，增强林农对地质灾害的判别能力和防灾意识，提高地质灾害易发县区、乡镇、村组干部防灾、避灾、抗灾、治灾调度水平和林农的快速避灾技能。二是利用编制和严格实施市、县地质灾害整治规划。三是科学实施退耕还林，加强生态建设。对坡度大于25度的低产坡耕地，应科学实施退耕还林、退耕还草，加快植树造林和生态工程建设步伐，让茂密的森林改变区域气候和脆弱的地质环境，抵御、遏制、减少地质灾害发生。四是规范人类工程建设活动，避免人为因素诱发地质灾害。按照国土资源部《地质灾害防治管理办法》和《湖南省地质灾害防治管理办法》的规定，在兴建大中型建设项目前，必须进行建设用地危险性评估和地质环境影响评估，确认没有地质灾害隐患，方能破土动工。在进行采矿，抽排地下水、岩土工程等容易诱发地质灾害的工程施工过程中，应严格按有关规定予以规范，避免人为诱发地质灾害。五是建立健全监测和预警网络。对地质灾害高发、易发的林区，建立和完善乡、村、组主要负责人负责的监测机制。对地质灾害隐患点实行定点、定桩、定人、定时监测。林区应把准确到乡、村、组、点的地质灾害的监测实行网络化、网点化管理，发现异常及早启动应急预案和预警系统，实施紧急避灾疏散，把损失降到最低点。六是建立地质灾害防治基金。依据《湖南省地质环境保护条例》，各级财政部门应根据国土资源部门每年初编制的《地质灾害防治预案》确定并落实地质灾害防治经费。七是建议国家和省里在地质灾害防治技术力量和资金方面应加大对我市林区的倾斜和扶持力度。我市属经济欠发达地区，特别是林区经济落后，财力弱，防治频繁发生的地质灾害必须依靠国家和省里的关心支持，在技术力量上，建议派出专家组深入林区灾点勘查、规划和指导防治工作。在资金上，建议调整矿业权出让收入的分成比例，把5：2：3分成，调整为3：2：5，即：矿业权出让收入省占30%，市占20%，县占50%，把矿业权出让收入大头给县区用于治理地质灾害。同时，建议林区县每年上缴的矿补费，全额返给林区县用于地质灾害防治。
   5、加强移民安置用地和旅游项目建设用地的管理。为切实维护林区移民的合法权益，根据《土地管理法》等法律法规，应尽快出台全市统一的移民安置办法、移民房屋拆迁补偿标准、安置用地规划等配套政策，便于各县区操作。应坚持开发性移民方针。按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安置移民，消除林区移民顾虑，确保林区移民安置后生活比原来更好。属建设水库、水电站等公益性建设需要搬迁移民的，应以异地远迁分散安置为主。适宜就地后靠，向山上安置的，尽量后靠向山上安置。属地质灾害影响搬迁的，应以离灾害点不离本村本土，尽量在搬迁户自己责任山范围内换地安置为主。这既可满足搬迁户的意愿，又可降低搬迁安置成本，保证林区移民“迁得动，安得下，稳得足，能发展，能致富”。林区移民安置点的道路、供水、供电、文教、卫生等基础设施的建设和宅基地布置应按照批准的村镇规划，由乡（镇）、村组组织实施。应适当提高林区移民原住房拆迁补偿标准和土地征用补偿标准，同时尽量降低安置地的安置用地成本，促使移民迁至安置地后能建上当地中等以上水平新房。应按移民安置规划将被占地农户和农村移民的生产用地落实到位，并签订土地承包合同。对征地移民的调查、补偿、安置、资金兑现等情况应以村为单位及时张榜公布，接受移民监督。林区移民在法律、经济、文化、教育等方面应享受安置地村民同等待遇。移民子女入学、就业等问题一视同仁，应为移民划拨同等数量、质量的宅基地与生产用地。对库区向山上后靠的移民，除对其受淹土地进行防护外，还应划拨部分远迁移民剩余的土地、山林资源，使后靠移民的人均土地、山林资源占有量比搬迁前不减少。
   为扶持我市发展旅游产业，对旅游项目建设用地，应在用地方式、用地指标、用地报批服务、用地费用等各方面给予扶持和倾斜政策。应进一步改革和完善我市旅游业供地方式。法律法规规定了旅游用地通过招标、拍卖或拍卖等出让方式取得，但在实际操作中因旅游资源的复杂性，造成供地方式不能单一的搞出让。一类是在名胜古迹基础上新开发的旅游项目，如柳子庙、舜帝陵等；二类是利用公益设施发展旅游业，如李达故居、祁阳浯溪公园（陶铸公园）等，这些用地都属于划拨用地，是无偿无期限使用。如果是纯商业性的，就应严格按照规定的市场供地方式供地；如果新建旅游项目本身带有一定的公益性，如开发旅游性的公园地质公园、森林公园等，这些资源不仅其所有权属于国家，而且社会公众应是最大的受益者，从理论上仍可通过划拨方式来供地。在用地指标上，应根据我市旅游产业发展规划，每年预留一定数量的旅游用地指标，要优先保证旅游项目建设用地，大的旅游项目建设用地，应请求省政府从预留用地指标中解决用地问题。在旅游项目建设用地报批服务上，要尽可能简化办事程序，实行限时办结制、“绿色通道”制，提高旅游项目建设用地报批工作效率。在旅游项目用地费用上，不仅应免征城建配套费、旧城改建费，还应积极向省政府争取减免或分期分批缴纳土地出让金等政策。旅游项目建设用地的土地使用费应在5年内不做调整，确需调整的，每次调整的间隔应不少于3年，调整幅度应不大于原标准的20%。应鼓励林农以土地使用权作价入股，共同参与旅游项目开发、经营。作价入股的土地使用权，使用期间应不作调整。对较大投资的旅游项目，只要不改变土地用途，其用地应可实行租赁制。
   

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