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干部选拔任用实行民主提名的实践与思考
胡锦涛指出，“扩大干部工作中的民主，是干部人事制度改革的基本方向，也是减少和避免用人上的失误、防止和纠正用人上不正之风的有效措施。”近年来，各地在扩大干部选拔任用民主程度方面进行了大量探索。但是，从各地实践情况来看，在干部任用各环节中，当前只有考察对象的初始提名没有正规的集体行为，权力运作空间相对较大，且具有一定的隐蔽性，是存在问题较多的薄弱环节。据调查统计，我县65.12%的干部群众认为当前干部选拔任用提名环节规范化、民主化程度不够，缺乏“阳光作业”。如何提高干部选拔提名环节的民主化程度和民主质量，已经成为新时期干部选拔任用工作面临的一个新课题，有必要作进一步的研讨和思考。
一、我县在干部选拔任用中实行民主提名的主要实践
干部初始提名是干部选拔任用工作的最初一个环节，也是十分重要的一个环节，一般来说，谁拥有初始提名权，谁就拥有提拔干部的权力。长期以来，干部的初始提名权，一般掌握在领导层或领导层的某个权威领导手中，因此规范初始提名也是规范干部选拔任用的一个重要方面。近年来，我县围绕扩大干部选拔提名环节的民主程度进行了积极的探索和实践，按照“整体推进、单项突破”的思路，不断创新干部选拔任用的提名模式，取得了较好的效果。
1、推荐式提名。一是建立了领导干部个人向党组织推荐领导干部人选登记署名制度。2000年、2001年相继出台了《常山县干部推荐工作暂行办法（试行）》和《中共常山县委关于在全委会内试行领导干部人选“署名推荐制度”的意见》，对推荐者和被推荐者的范围与基本条件，推荐的方式、程序、要求作出了明确规定，规范了领导干部的荐人行为，提高了推荐人选的公认程度、公开程度和责任意识。二是实行了群团部门推荐干部制度。充分发挥共青团、妇联、统战等单位的部门优势，对年轻干部、妇女干部、党外干部后备人选，按照目标要求，由相关部门按程序产生，以3：1以上的比例书面向组织部门推荐，拓宽了荐人的渠道，保证了推荐质量。近两年，群团部门累计推荐后备干部人选47人，已提拔使用的13人。三是探索试行了“缺额公开、定向推荐”办法。在班子领导职数出现空缺时，将缺额职位、人选要求等向干部群众公开，并进行定向推荐，确定考察对象。今年上半年在辉埠镇和县环保局进行了青石镇镇长和县环保局党组成员拟任人选的定向推荐，从辉埠镇符合条件的干部中根据推荐情况产生了2名考察对象，从环保局10名中层干部中产生1名考察对象。
2、竞岗式提名。为了扩大民主，我县积极推行公开选拔和党政机关中层干部竞争上岗制度，探索建立“公开、平等、竞争、择优”的用人机制。一是实行了领导干部公开选拔制度。1994年，在县委的统一部署下，我县首次在全县开展了“双推双考”公开选拔3名副科级领导干部的试点，1998年、1999年、2001年和2002年共拿出23个副科级领导岗位，分别采用“双推双考”、“一推双考”等方式，相继选拔了16名副科级领导干部和4名女乡镇长助理，引起社会强烈反响，进一步拓宽了知人用人的视野，增强了干部选拔工作的民主性。二是推行了县级机关部门中层干部竞争上岗制度。1997年，竞争上岗作为又一种选贤任能方式，在我县机关中层开始试行，我县制定出台了《常山县部门中层干部选拔任用工作实施细则》；1998年出台了《关于县级机关中推行中层干部竞争上岗的实施意见》，按照“双向选择、自愿择岗、竞争上岗”的办法，逐步在一些条件成熟的部门推行了中层干部竞争上岗和一般干部双向选择，1999年全面推开。2002年，结合县级机关机构改革，出台了《关于县级机关机构改革中中层干部竞争上岗和一般干部双向选择若干问题处理意见的通知》，全县机关部门都进行了中层干部竞争上岗和一般干部双向选择。目前，竞争上岗已成为我县党政机关中层干部选拔任用、岗位轮换的一种基本形式。
3、“民推竞选”式提名。今年9月，我县以“民推竞选”的方式产生了龙绕乡党委书记、芳村镇镇长和阁底乡乡长3名乡镇党政正职。在“民推竞选”过程中，改革候选人提名人选产生办法，由常规的组织提名转变为干部群众推荐提名，把最初的干部提名权交给干部群众。在报名环节采用自荐报名的形式，不安排组织推荐，让干部选拔从传统意义上的“要我干”向“我要干”转变，从被动接受挑选到主动迎接挑战，公正公平地开展有序竞争。为了保证干部推荐提名的质量，我们安排了多轮民主推荐，并认真分析和研究确定了参加民主推荐大会的人员范围。在每一轮民主推荐会上，县委都把职位的要求明白地告知干部群众，把人选的基本情况详细介绍给群众，让他们以无记名投票的方式进行自主推荐。并按照得票数从高到低确定进入下一轮人选。为扩大民主，我们把参加民主推荐的范围扩大到了社区党组织负责人、目标乡镇的县级党代表、人大代表和政协委员。首轮民主推荐大会，县委委员，县政府领导班子成员，县人大、县纪委领导成员，曾担任过县级领导职务的老同志，各乡镇党政正职及各部门、民主党派、工商联、社区党组织负责人共228人参加了推荐，从82名符合条件的参选人员中，每个职位各确定8名作为候选人初步人选。紧接着召开的县委全委扩大会议，45名县委委员、候补委员及不是委员的市管领导干部参加了民主推荐，每个职位各产生了4名候选人推荐人选，作为考察对象进行差额考察。接下来，县委常委会又根据考察情况，对每个职位的4名候选人推荐人选进行差额票决，各产生了3名提交县委全委会差额票决的人员名单。县委全委会在听取考察情况汇报后，安排每个职位的候选人推荐人选作自我介绍，然后由县委委员进行投票，根据投票结果从高到低差额产生了每个职位2名候选人预备人选，提交乡镇人代会或乡党员大会进行差额选举。民主推荐提名，将干部任用由等额提名变为差额提名，由“少数人选人”变为“多数人选人”，打破了干部提名环节暗箱式、神秘化操作的传统方式，提高了工作透明度，推动了干部任用监督关口前移，从机制上确保了选人用人的准确性。
二、干部选拔任用实行民主提名存在的问题与困惑
其一：群众民主参与意识不够强，较难形成浓烈的竞争氛围。近几年，通过实施公开选拔、民主推荐、考察预告、任前公示等举措，干部工作中的民主化程度不断深入，但由于受传统的思想观念和思维方式的束缚，仍有一部分人片面地认为，干部的选拔任用、监督管理是组织上考虑的事情，所谓扩大民主，只是走走过场而已。表现为：在后备干部推荐中，存在“与己无关”思想，有交“白卷”现象；在竞争上岗中，存在“与世无争”思想，部分干部既不自身积极参与竞争，又不推荐别人参与；在民主推荐中，存在“无所谓”思想，缺乏民主参与的积极性和责任感，或应付了事，或不负责地投“关系票”、“感情票”。在公开选拔中，参与者也往往顾虑重重：一怕给单位领导留下“好高骛远、不安心工作”的坏印象；二怕竞争失利，面子难下；三是怕有伤情面，想竞争但又不好意思参与。凡此种种心理，迫使有的参与者放弃竞争。
其二：衡量标准不够科学，使民主的“度”难以把握。《条例》规定：要把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时要防止简单地以票取人。这里，“得票数”不是提名的唯一依据，必须结合多方面的的情况综合考虑。但问题在于，取消了标准的唯一性，往往就取消了标准的确定性，导致了提名的弹性和随意性，使得领导干部履行提名权力时有了较大的伸缩余地和弹性空间，也就为选人用人上的腐败提供了可乘之机。此外，让多少群众参与推荐，在多大范围内公开，才算民主？公开选拔、竞争上岗、民推竞选，每个职位至少要有多少人参与竞争，才能符合竞争要求？评价一个干部究竟要有多少群众认同，才算群众公认？等等，其“度”和“量”都较难把握。
其三：程序不够规范，提名环节缺乏强有力的制度约束。根据《干部任用条例》规定，应当经过民主推荐提出考察对象，也就是“先民主、后提名”。但是，实际工作中有不少情况是“先提名、后民主”，也就是先提出建议人选，再去所在地区、单位就具体人选征求意见(这时大多是将民主推荐、民意测评和考察一并进行)。此外，由于缺乏强有力的制度约束和可供操作的行为规范，现行的提名推荐方式多种多样、形态各异。有有形的，也有无形的；有公开的，也有隐蔽的；有的是组织行为，有的是个人行为；有的是正式的书面推荐，有的是领导者的口头推荐或授意；有的是出于公心、举贤荐能，有的则是考虑一己私利，说情、打招呼，极力推荐部下或身边的工作人员等等。毋庸讳言，“暗箱操作”在干部提名中占有一定的比例。
其四：提名责任主体不够明确，失察失误责任比较难追究。提名的多样化和复杂性导致了提名权的权力主体也即责任主体的不确定性，这也是制约提名责任落实的一个重要因素。难以明确干部推荐提名环节的责任主体，使得推荐者只行使提名权力，却不承担提名责任，推荐出现失察失误却无人负责、无法追究。
其五：“民推竞选”工作还不够规范，在更广的层次上推广有一定的困难。我县这次开展的“民推竞选”乡镇党政正职工作，作为常山历史上首次探索尝试，其成效和导向已经得到社会各界的充分肯定。但它也存在着一些值得探索和完善的地方：首先是程序比较复杂。从准备阶段到正式提名，大大小小六、七个环节，牵扯了大量的时间和精力，如果推荐提名的人数多，或每年开展次数过多，将对组织部门、广大干部的正常工作带来一定的影响，同时也会影响到民主推荐提名工作的可操作性。二是过于注重推荐得票。民主推荐提名，每一轮推荐都是严格按照得票高低进行淘汰的，使推荐票成为反映民意的唯一标准。这样做，一方面，会引导一些干部工作中进一步讲究工作艺术和工作方法；另一方面，也会引导部分干部，尤其是过于要求进步的干部，过于考虑人缘，工作上怕得罪人，做老好人。三是有一定的职位局限性。民推竞选的岗位，就县一级来说，一般应是正科级领导岗位或部分热点岗位为宜，层次太低，不但成本上不太合算，而且因参选同志知名度不高，相互不太了解有可能影响到民推竞选的准确性。
三、干部选拔任用实行民主提名的对策与思考
(一)在认识上，要着力提高干部群众的民主意识，以营造一种浓烈的民主参与氛围。首先，要注意提高基层领导干部的民主意识。基层民主是干部工作民主的基础，在年度后备干部推荐、评先选优等过程中要引导他们坚持走群众路线，充分相信群众、依靠群众。其次，要切实提高广大群众的民主参与意识。注意做到三个“正确引导”：一要正确引导群众树立“主人翁”意识，克服“无所谓”思想，明确民主参与的目的和意义；二要正确引导群众克服与己无关、漠不关心的思想，激发群众民主参与的热情；三要正确引导群众克服与世无争的惰性思想，调动其民主参与的积极性。再次，要进一步促进民主工作的经常化、制度化。在干部选拔任用中，更广泛地运用民意，把群众意愿作为选拔任用干部的主要标准之一，真正在干部选拔任用的各个环节加大公开力度，切实营造干部选拔任用群众参与、群众监督的良好氛围。
(二)在方法上，要坚持走群众路线，极力拓宽群众的参与面，以体现民主参与的广泛性和代表性。一要把公开选拔作为当前干部选拔任用的主攻方向，大力地加以总结和推广。主要是要根据领导班子结构需要，有计划地开展公开选拔活动，对于科技、教育、卫生、财政等专业性和技术性较强的单位，在某一岗位专业性后备干部严重缺乏的情况下，应尽可能地把这一岗位上的职位拿出来公开选拔，通过公开选拔的方式，每个岗位按照不少于1：2的比例提名考察人选。同时，在公开选拔中，要注意放宽门槛，对身份、年龄、学历等条件要做到能宽则宽，尽可能扩大参与面，确保选拔出真正的德才兼备的领导干部人选。二要全面推行中层干部竞争上岗。要把竞争上岗工作运用到中层干部的日常选配工作中，使竞争上岗成为中层干部选拔任用的主要形式。目前我县有相当数量的机关部门中层干部老化现象严重，后备力量严重不足，鉴于当前机关部门竞职人数不足的实际，在竞争上岗的参与对象和方式方法上需要进行研究和创新。要在规范和完善聘任制的基础上实行“全员竞进”，出现空缺的岗位原则上每年一次通过竞争上岗进行补充。要尝试打破科室、部门、地域限制，实行中层干部跨系统或面向全社会竞争上岗。竞争上岗可由组织部门根据各部门、单位的实际，实行统一安排、统筹运作，以提高竞争上岗的质量、效率和公正性。三要对“民推竞选”这种干部选拔模式进行深化和完善。“民主推荐提名，差额竞争选举”中的民主推荐提名作为干部提名方式改革的新亮点，特别是采取多轮推荐的办法来提名考察人选，经实践证明能够有效地克服“在少数人中选人，由少数人来选人”这一弊端，是一种比较民主的干部提名方式。今后，对部分热点岗位以及部分乡镇、部门“一把手”的提名，应借鉴“民推竞选”多轮民主推荐的形式，以公论、民意作为衡量干部的一个基本标准，进行民主推荐提名。
(三)在程序上，要规范操作，探索建立科学、完备民主提名机制
由于组织部门受精力、时间等因素影响，被直接管理的人数太多，面太宽，既管不好，也管不了。按照岗位、职能的特点，可将所有党委管理干部分重点管理、常规管理和宏观管理三个层次进行分类管理。对社会关注、权责较大的党委、政府工作部门和下一级的党委政府的正职作为重点管理岗位，进行重点管理。宏观管理的一般为享受相应政治生活待遇的干部、非实职的领导干部及有关单位负责人事的中层干部。对重点管理和宏观管理之外的领导干部实行常规管理。不同类别的干部进行不同的提名方式，在干部提名方式改革上整体推进，并以制度的形式加以规范，并使之成为一种有效的运行机制。
1、重点管理岗位考察人选的提名方式
首先，在重点管理的领导岗位出现空缺时，要由党委组织部在一定范围内公告职位空缺情况及职位任职条件。
其次，组织部门根据有关单位民主推荐、干部年度考核情况、班子结构和后备干部情况以及公告后群众推荐的情况，每个岗位提出2—5名参考人选名单，连同参考人选（按姓名笔画排列）基本情况送党委分管领导和党委书记审核。一年内没有经过所在单位民主推荐的对象，组织部必须先到所在单位进行民主推荐，民主推荐范围应在《干部任用条例》要求的推荐范围内进行。同时，应视领导职位情况和干部情况在熟悉了解干部的更大范围内进行，应注意听取党代表、人大代表、政协委员的意见。得不到多数群众拥护的，不得作为参考人选。
第三，组织部门将拟任职务、任职条件、提名范围和参考人选名单等基本情况，提交党委全委会成员进行差额提名，全委会成员可以根据组织部门提出的参考人选名单进行推荐，也可以另外推荐他人。民主推荐必须有三分之二以上成员参与，否则结果无效。
第四，党委组织部根据全委会民主推荐提名结果，部务会议进行综合分析，提出考察对象。全委会成员民主推荐票数靠前、且票数基本接近的人选，要同时确定为考察对象，实行差额考察。
第五，党委常委会或全委会讨论决定干部任免时，组织部应当汇报全委会成员民主推荐提名的情况。由常委会讨论决定的，在作出决定后，向其他全委会成员通报推荐提名和决定任用情况。
2、常规管理干部考察人选的提名方式
首先，党委组织部门根据《干部任用条例》的规定和职位要求，制定被推荐人选的资格条件，并向社会或推荐单位公布。
其次，民主推荐采取会议投票推荐和个别谈话推荐的方式进行。既可以以单位名义推荐，也可以以个人名义推荐（包括自荐）。民主推荐的结果一年内有效。
第三，党委组织部门印发干部推荐表供单位和个人填写进行推荐。个人推荐的必须负责地向组织部门写出推荐材料并署名，经组织部门审核后，在所在单位参加民主推荐。所推荐人选如果得不到所在单位多数群众拥护的，不得列为考察对象。
第四，推荐结束后，党委组织部门对被推荐的人选进行资格审查，召开部务会议，确定符合条件的人选名单。并同推荐单位主要领导沟通、征求意见。
3、宏观管理干部考察人选的提名方式
一是享受相应政治生活待遇的干部提名，由业务主管部门按照有关规定，提出建议名单，报党委组织部门审核，党委组织部部务会议最后确定提名人选。
二是非实职的领导干部的提名，先由上级党委公布任职条件，职位空缺单位党组织主持召开民主推荐大会，并参考近年来干部年度考核成绩，集体讨论决定，将建议提名人选上报上级党委组织部门，最后由党委组织部部务会议讨论决定提名人选。
三是各单位主管人事的中层干部空缺时，首先由各单位成立中层干部竞争上岗领导小组，制定并公布实施方案；其次，符合条件的人员自荐报名与资格审查；第三，进行笔试、面试；第四，民主测评、组织考察；第五，所在单位党委（党组）讨论决定，提出任职人选，报上级党委组织部审核，确定提名人选。
(四)在制度上，要勇于创新，形成干部提名的制度配套体系
1、配套相关制度。一是要建立后备干部工作制度。建立健全后备干部岗位目标责任制度，做好后备干部的年度考核评议工作，实行动态管理，及时淘汰不合格的后备干部和调整充实优秀的后备干部。坚持备用结合，提拔人选一般应从后备干部队伍中产生。同时，要建立健全后备干部谈话提醒、考察反馈、组织函询和诫勉等制度，对后备干部存在的苗头性问题，要及时督促纠正，以最大限度地保护干部；要建立和完善组织部门和执法执纪等部门联系制度，注意收集社会各方面对后备干部的反映，拓宽监督的渠道，努力提高监督的整体效能，确保提名人选的质量。二是要建立定期民主推荐干部制度。结合干部考核工作，在全委会或更大范围内定期推荐干部，丰富干部工作信息，为组织部门向全委会成员提供推荐参考人选打好基础。三是建立重点管理干部选拔任用工作评议制度。党委书记要把民主提名制度的落实情况，作为年度述职报告的重要内容，与由民主提名产生的领导干部一起接受各界代表评议。四是要建立推荐工作回避制度。领导干部尤其是一把手不能把与自己有夫妻关系、直系亲属关系、三代以内旁系血亲、近姻亲关系的干部作为推荐对象。五是要建立领导干部推荐责任制。领导干部个人向任免机关推荐干部人选时，要实事求是地填写领导干部推荐表，并附上署名的推荐材料。推荐材料要包括推荐人选德、能、勤、绩、廉等方面的情况和民意情况。要如实地反映推荐人选的优缺点，对推荐失真失实、造成用人失误的，要追究推荐人的责任。
2、扩大推荐工作的民主程度。一要科学界定参与推荐的群众范围。单位规模不是很大，管理幅度和层次适中，领导与干部职工之间相互比较了解，人员容易集中的，应实行全员推荐；对规模比较大，或者所属单位比较分散，人员不易集中的单位，在确定推荐人员时，除了让全体领导干部、机关干部、所属下级单位负责人参加外，还应到部分基层单位推荐或由部分群众代表、服务对象参加推荐。确定推荐的范围，应把握的一条原则是，有条件的，要尽可能让多数群众参加，使广大群众都享有民主权利。但参加推荐的必须是知情人。把不相干、不了解情况的人拉来推荐，不仅没有意义，而且易使推荐结果失实失真。二要创造好民主推荐的环境。要提前向群众公开推荐职务和条件，给群众充分的酝酿时间，允许其作必要的调查以至讨论酝酿。推荐时，要作好充分的动员，消除群众的顾虑，明确推荐的具体事项，减少群众推荐的盲目性，提高推荐的针对性和准确性。三要合理选择民主推荐的方式。对参与人数较多、范围较大的民主推荐，可采用无记名投票方式进行推荐。对干部职工人数较少（20人以下）的单位，可采取个别座谈的方式进行推荐。对领导班子不团结、派性严重的单位，可采取无记名投票和个别谈话相结合的方式推荐。四要对推荐结果要作科学分析。正常情况下，推荐结果、票数多少，可以反映一定的民意。但不能唯票是从。在工作中要多做考察了解工作，多方面听取意见，在辨别意见真伪的基础上，正确分析个别人的意见与大多数人的看法的关系，干部小节与主流的关系，从而对推荐结果作科学的判断。五要将推荐结果在适当范围公开。目前，民主推荐干部的结果是保密的。被推荐人得票情况，一般只有上级派出的考察组与本级党委的主要领导知道，参加推荐的干部群众并不知道。因此，群众的知情权、参与权、选择权和监督权难以全面落实。长此以往，推荐人的积极性和责任感必然会受到挫伤。如果将推荐结果在参加推荐人员范围内公开，党委选拔调整干部，就能置于广大干部群众的监督之下，选人用人就会更注重群众公认，更注重德才兼备；广大干部群众也会因此提高警惕对党委的信任与尊重，增强参与干部选任工作的积极性和自觉性。同时，对被推荐者也起到很好的激励和导向作用。
3、要大力加强全委会成员自身建设。实行干部分类管理后，全委会成员责任更大了、工作要求也更高了，必须全面提高全委会成员自身素质。一方面要建立健全定期学习、培训和研讨制度，提高全委会成员的整体素质，牢固树立“事业至上”的观念，真正把人选准选好；另一方面，要及时调整全委会成员，为实施民主提名制度提供组织保证。比如：对调离者且宜免委员职务的或新任者宜任委员职务的，要及时免除或补选委员职务，以保证委员会的代表性；对犯了较严重错误不再适宜委员职务的，要及时撤销或责令辞职；对候补委员中不符合要求的，也要及时予以调整。
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