论构建我国管理创新型社会的法治保障

论构建我国管理创新型社会的法治保障

　　论构建我国管理创新型社会的法治保障
　　
　　丁国峰
　　
　　（昆明理工大学 法学院，云南 昆明650500）
　　
　　摘要：在经济转型时期构建管理创新型社会符合我国社会发展总趋势，具有重要意义。建设管理创新型社会主要基于我国社会结构状况的变化和社会问题的尖锐化、科技进步的需要、民间维权意识的增强以及社会变革可能产生的风险等。管理创新型社会的法治化具有自身的特征，其与法治紧密相关并相辅相成。构建管理创新型社会虽任务艰巨，但可在经验总结的基础上不断推进构建我国社会管理创新的法治路径。
　　
　　关键词：政府；社会管理；创新；创新型社会；法治化
　　
　　中图分类号：D911. 01 文献标识码：A 文章编号：1006 - 723X（ 2012 ）10 - 0040 - 04
　　
　　作者简介：丁国峰（1980-），男，湖北英山人，昆明理工大学法学院讲师，法学博士，硕士生导师，主要从事经济法理基础、社会法研究。
　　
　　政府的社会管理主要是指，政府机关对社会关系进行组织、协调和处理，对社会事务进行制约和规范的行为过程。就政府社会管理目标而言，其强调的是解决社会问题，维护社会公共秩序和社会整体利益的平衡。政府社会管理的核心内容为促进社会关系的融洽相处、兼顾社会公平与效率的具体落实、实现社会各部门的协调发展与社会结构的最佳整合状态。管理创新型社会是指国家在传统社会管理体制条件下，依据现有资源及社会自身运行规律，研究并制定新的社会管理理念和规范，运用新的管理技术与知识、机制与方法对传统管理模式、方法进行改造和革新，构建创新型管理制度与机制，促进形成更和谐、更美好的社会。简而言之，管理创新型社会是指对社会管理进行创新，并使社会管理创新模式规范化、法制化，其实质即为社会管理创新的过程。管理创新型社会是充满活力、以竞争过程为中心的社会，是以不断改进社会管理技术水平为主要手段的社会，更是能够促进良性秩序形成、经济效益提升与管理成本降低的社会。建设管理创新型社会有利于推动政府改进工作，促进服务型政府理念的落实；有利于加快消除社会发展中存在的一些矛盾和问题；有利于降低社会运行成本，增进社会福祉；有利于强化法律实施的利益平衡。
　　
　　一、管理创新型社会需法治化的主要缘由
　　
　　（一）源于社会结构状况的变化和问题的尖锐化
　　
　　在现代市场经济条件下，“价值和利益呈现出多元化、复杂化的趋向，各种权力和利益的主张具有较强的发展变化性，”政府承担的社会管理职能因社会结构状况的变化以及调整各种利益与权利的基准不一致而难以到位或缺位。构建创新型、科学民主的社会管理模式是基于社会问题尖锐化的平息和公共利益的需要，社会管理创新的政策法律的创建与完善往往作为政府社会管理事务是否顺利公正、有效开展的基础性判断标准，也是社会管理活动良性运行的重要支撑条件。由于社会利益的多元化，社会问题与矛盾纠纷越来越复杂，广泛社会思潮的影响与传播，社会民众思想日益活跃与开放，社会问题逐渐尖锐化，给政府社会管理提出了新考验。特别是随着社会经济结构状况的改变，传统的社会管理理念、机制和方式等多方面内容已不能适应新时期下新社会问题的及时解决。如，微博问政演化的“网络群体性事件”、“微博接力”、“微博集体讨伐”等，甚至直接转化为现实行动，这些都是对传统社会管理的新挑战，并与传统管理体制相冲突。我国当前社会管理模式属于粗放型社会管理，不科学、简单化、随意性等问题突出，在处理社会事务过程中存在违法专断、进退失当、宽严失度等现象，使得社会问题不能及时有效解决，甚至会引发新的社会矛盾，以及政府公信力的缺失。政府公信力的损失会加剧社会民众参与对社会问题顺畅解决的阻力，社会管理问题的解决难度增大，并使政府机关对社会问题的处理陷入恶性循环或死胡同。
　　
　　（二）基于社会管理技术进步和科学发展的需要
　　
　　自改革开放以来，我国经济社会经历三十余年的大发展，发生了翻天覆地的变化：出现前所未有的经济繁荣，不断增强的国家综合实力，日益显露的工业化、城市化和现代化进程，周期缩短的技术革新和管理革命等等。社会的巨大进步与人民生活水平的稳步提升不断推动自由、民主和法治化的改善，政治体制改革的呼声逐渐高涨，传统社会管理模式需进行创新的要求日益凸显。 (范文网　fanwen.weiyujianbao.cn) 构建创新型社会管理模式与制度是社会管理科学发展的内在要求，社会管理的创新也需科学发展观为指导。科学发展观是马克思主义在我国当今社会的延续和发展，全面协调、可持续发展是我国社会管理创新的基础，社会管理创新既要践行科学发展观，又需以法律作后盾保障。基于社会管理领域的无限政府可能成为“无能政府”或“无效政府”，不能维护好民众的利益，更难为社会管理创新做出应有的贡献。因此，创新社会管理应在科学发展观指引下，将无限政府变成有限政府和法治政府。法治政府是落实科学发展观的重要保障，也是实现管理创新型社会的法治化。
　　
　　（三）来自民间社会维权意识和法律意识的增强
　　
　　随着我国经济社会的发展与改革开放的深入，民间社会对市场经济的认识和体念日益增强，普通民众对社会管理及公共政策的关注也逐渐升温，社会民众除重视经济权利的社会保障外，还注重民主权利、精神自由的社会诉求，维权意识显得更加强烈。随着社会民众经济生活的改善，其对政府职能的监督更加重视，政府社会管理的意见反馈机制和自动纠错机制并未创新，也未发展完善，干群矛盾日益凸显并持续加剧。因此，社会管理创新对民众经济诉求反应灵敏，但对其精神需求的准备往往落后于常态，并且准备不充足。随着民主法治路径的完善，社会公众的权利意识不断增强，传统社会管理模式下的小问题可能被诉求为今天的大问题，经济发展过快带来社会管理问题的更繁多、更复杂和更棘手，这都急需社会管理模式和具体手段的创新，以实现社会更加和谐、公平，管理更加便利、高效。
　　
　　（四）为应对转型时期社会变革产生的巨大风险
　　
　　我国正处于社会转型时期，市场机制已基本建立但并不完善，完全市场经济的思想理念已具备，但完整的市场经济法规并未到位，社会物质技术变革迅速但反映时代特征的基本原则和价值精神却变化缓慢。特别是在经济社会转型时期，由于社会管理创新的基本价值与精神理念并未建立起来，创新型社会管理规范的缺失会引发巨大的社会风险和矛盾冲突。社会管理价值观的创新并非易事，其发展非常缓慢，中国近三十余年的经济社会发展走完了西方社会经历数百年历史才能完成的路程，原有传统社会管理模式已失去功效，但新型社会管理的价值观并未真正确立起来。创新社会管理价值观才能支撑社会长期发展，并产生有效率的行为和一致的行动。当社会管理并未形成统一的新模式和新理念时，社会成员的行为将不受意识及政策与法律的羁束，一切不受限制的行为将产生巨大的反社会规范冲击力，社会行为的无所顾忌必然会导致社会的不可预期。因此，需要创新型社会管理的手段和法治保障，推动重新构建新的社会管理价值观和新的运行机制。
　　
　　三、构建管理创新型社会法治化的具体路径
　　
　　构建管理创新型社会是一项艰巨的、长期的系统工程，其关键在于政府管理方式的创新，同时还需长期贯彻理论创新、实践创新和法律创新。选择某些地区政府进行社会管理制度创新，经过一段时期的经验总结和持续跟踪，在取得成效的基础上不断进行管理创新的法律化，使管理创新型社会不断得以推向前进。
　　
　　（一）以管理创新型社会为目标，以依法行政为手段，推进政府管理创新发展
　　
　　以法治的手段推进社会管理的革新，永葆管理创新型社会的活力，建立管理创新型社会为其终极目标。社会管理的创新首先应从政府行政管理体制的完善做起，合理设计具体法律制度，选择恰当的行政管理模式，加快行政管理体制改革步伐，努力构建法治政府、责任政府、服务政府和廉洁政府。管理创新型社会的构建关键在于政府应依法行政，确保民众参与、社会协同，根本解决社会管理中存在的新问题。依法行政即为执政者严格依据法定权限与程序，行使权力并履行职责。依法行政与创新社会管理并不冲突，社会管理的创新不能随意突破法治的框架，其既不能违反宪法法律的规定，又不能超越政策法规的边界，社会管理创新是在依法行政前提下实施的管理理念与管理方式的创新。在遵循依法行政的基本前提下，政府部门的职能分工应该合理有效、结构优化，政府管理的决策、执行和监督应科学顺畅，坚持以人为本、执法为民，运用法律手段推动社会管理创新，维护社会稳定。政府机关严格依法行政，在法治的基本框架下不断创新社会管理的方式、内容，完善行政问责及监督制度，建立民众利益诉求表达机制，拓宽法律救济渠道，全面实现社会公平与正义，不断进行社会管理创新的发展。
　　
　　（二）培育社会管理创新意识，确立社会管理创新的法律化
　　
　　管理创新型社会应在不违背法治原则、精神的基本前提下，积极灵活采取对话、协商等方式以谋求共识，遵循经济社会发展基本规律，加强与改善社会管理，维护社会秩序和增进公共利益。创新社会管理，构建和谐社会，应注重对社会民众管理创新意识、责任意识的培育，牢固树立“我为社会管理、社会为我管理”的正当合理的权利义务观念。社会管理的创新不仅符合现代法治的本质要求，且还随着法治原则的发展而不断发展、革新，创新社会管理既重视形式合法性的新要求又追求实质合法性的新目的。应加大对管理创新型社会的经验成果、卓有成效的社会管理先进典型、敬业奉献的社会管理个体模范进行宣传报道，对社会管理创新的理念予以肯定、赞许和保护，对以社会管理为核心内容的体制、机制和利益格局进行重新配置。通过立法、经济和行政等综合性手段对社会管理创新进行引导，在法治框架下形成良性互动的局面，打击和制裁违反社会管理创新的各项活动行为，鼓励和表彰通过社会管理创新提升行政效能的执政者与社会民众，开拓社会管理新领域、创新管理形式、实施新管理行为，促进社会管理创新的良好环境。在全社会营造人人尊崇“社会管理创新”，人人乐于“社会管理创新”的氛围，形成以创新为纽带、以社会管理为主要内容的全社会管理普遍得以改进的大好局面，并将创新社会管理的具体内容进行法制化、规范化。创新社会管理应将单向“命令与服从”的强权理念注入现代社会管理的法治理念与人文精神，并将其转变为双向沟通的“服务与合作”理念。社会管理创新的法治化就是通过社会管理的“柔性”治理，把传统意义上的命令与服从的对抗关系转变成为服务与合作的信任关系，实现在执政者与社会民众之间建立新型的协商式、参与式的行政关系，切实保障社会民众在社会管理活动中的参与权、知情权、建议权和监督权。执政者将社会管理寓于社会服务之中进行创新，创新的管理方式更有利于为广泛的社会民众服务，以便更好地整合行政管理资源，提升管理工作效率和行政服务水平。
　　
　　（三）建立健全社会管理创新的组织机构，造就具有管理创新特征的社会规范体系
　　
　　要实现社会管理的创新，需建立完善的创新型社会组织机构，除法律授权的社会公共事务管理组织外，还应创新政府机关职能，建立善治政府。在市场经济条件下创新政府对社会管理事务的治理之道，即强调政府在社会公共服务体系中应实现善治，即强调效率、责任、权力制约和法治。社会管理方式的变革与创新可促进政府由单一的治理结构向多元的、自主的治理结构转变，最大限度降低社会管理成本、削减管理费用、提升行政管理效率。曾有人深刻揭示，“权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败”，政府机关和承担社会公共管理的服务性行业应严格遵循依法治国、依法管理的基本原则和精神，完善政府行政立法和行业规范体系，创新行业协会及公益性社会团体的管理方式，形成政府、行业协会、公益性社会团体“三位一体”的社会管理服务新格局。政府机关社会管理活动的创新，应从法治政府、责任政府、服务政府和有效政府做起，促进政务公开，加强权力的监督与制约。做好社会管理事务，必须不断开拓社会管理新领域、创新社会管理新思维、拉伸社会管理的新链条、提升社会管理新标准，制定详细明确的行业规范，形成完善的规范体系，加强对社会管理标准和规范进行反复适用和提炼，及时将社会管理规范和标准上升为法律；不能上升为法律的，可暂时制定规章、条例或上升为国务院的行政立法，同时要不断总结其适用情况，争取在条件成熟时再上升为法律。为创新行业的发展，推动行业的进步，应建立完善行业协会或各类同行业社会团体，通过行业协会或同行业团体做好本行业的服务管理工作及实现对本行业的监管。目前我国大多数行业根据自身特点建立各具特色的行业协会或社团组织，但普遍存在着覆盖面窄、服务能力差、执法权限欠缺、影响范围小等方面的弱点，在某种程度上阻碍着行业的创新与发展能力，限制了行业组织功能与作用的发挥。因此，行业组织的创新同样也需建立完善的行业管理规范体系，以促进行业组织稳步发展，提升行业管理水平。
　　
　　（四）完善法律制度的创新路径，构建管理创新的法运行模式
　　
　　建立管理创新型社会应增强政府的依法行政能力，创建管理创新、高效便民的法律制度运行体系，这不仅是实现社会管理价值和创新管理法律的需要，同时也是实现执法为民、社会善治的需要。首先，应建立起与社会管理创新相适应的法运行体系，通过立法规范和完善社会管理体系框架，制定社会管理创新的规则、标准，明确执政者的相关责任，使社会管理创新内容具有法律规范意义。其次，建立与创新型社会管理相适应的执法、司法体系，使政府机关和司法机关的执法、司法都围绕社会民众的公共服务展开。最后，构建面向社会民众的、完善的社会管理纠纷解决机制，使社会民众在参与社会管理、接受管理过程中明晰管理目标、管理内容以及社会管理纠纷处理程序。另外，还需培训执政者的法律素质和服务意识，提高社会民众的法律意识、参政意识，使社会管理法律体系运转有序，法律运行体系有效协调，努力满足管理创新型社会的法治要求。
　　
　　法律制度的创新路径不仅需要科学的立法，还需严格的执法。创新社会管理模式，严格依法办事，这两者之间相辅相成，共同确保法律所承载的核心价值得以实现。要做到严格依法办事，必须把社会管理当作一门科学，创新社会管理的科学理念，建立创新型科学社会管理机制。在遵循基本法律原则的条件下，“运用科学的管理手段，实现从粗放型管理向精细化管理转变，”以增强政府机关应对和处理各种复杂社会管理问题的水平与能力，以最小的管理成本获取最大的管理绩效，实现国家的长治久安和社会的整体利益平衡。

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