试析工部局处理棚户区问题的政策

试析工部局处理棚户区问题的政策

试析工部局处理棚户区问题的政策
　　口秦祖明
　　
　　（武汉大学历史学院，湖北武汉430072）
　　
　　【内容摘要】民国时期，大量人口涌入上海，上海住房建设速度赶不上人口增加速度，出现房荒，城市贫民寄身于棚户区，棚户的数量不断增多。工部局一方面采取措施改善棚户区的卫生环境：一方面强行拆除棚屋。工部局并未解决城市贫民的住房问题，只是将他们赶出租界。
　　
　　【关键词】上海；工部局；棚户；政策。
　　
　　【作者简介】秦祖明，武汉大学历史学院中国近现代史专业2008级博士研究生，研
　　
　　究方向：中国近代社会史。
　　
　　民国时期自然灾害频繁，农村兵灾、匪灾不断，农村经济衰败，农民生活困苦，不得已背井离乡。上海是中国的经济重镇，经济发展迅速，经济发展为人们提供了更多的谋生机会，上海被誉为“人间天堂”，离乡农民大量涌入上海。来到上海后，他们很失望，收入微薄，没有自己的住所，只好搭建棚屋，以获得一个安身之处。上海棚户区不断扩大，上海又被称之为“人间地狱”，棚户区问题日益引起了社会的广泛关注。对于国民党上海市政府治理棚户区问题的政策，学界研究较多，但对公共租界工部局处理棚户区问题的政策研究不多，本文试图考察工部局治理棚户区的政策及采取这些政策的原因。
　　
　　上海棚户区形成发展的原因有哪些呢？
　　
　　其一，人多房少。步入20世纪，上海城市化、工业化步伐加快，大量人口涌人上海，但城市住房建设的速度赶不上人口增加的速度，人多房少，出现房荒。1910年上海人口有128万，到1937年人口增加到385万，二十多年时间里，上海人口净增257万。要解决这250多万人的住房问题，对上海城市发展来说，确实是一个不小的挑战。在公共租界，由于经济繁荣，人口汇聚，人多房少的矛盾更为突出，“界内里弄房屋1880年计有17，421幢，到1935年有88，945幢，增长约4倍”，而界内人口1880年有11万余人，到1935年达115万余人，增长9倍多。上海富人，经济实力雄厚，可以买房居住；中产阶级，有相当的收入，买不起房，但可以租房居住；城市贫民只能搭盖棚屋。
　　
　　其二，战争的破坏。1932年日军进攻上海，“一·二八”事变爆发。这次战争中遭日军蹂躏的区域，总面积达3，297平方公里，闸北、吴淞、江湾等地被炸成一片废墟，其中闸北损失最为严重，火车站、商务印书馆多次被炸，东方图书馆被烧，商号损失4，204家，工厂损失841家，总计103条里弄街坊，数万间房屋被烧。战地记者描述当时闸北的惨状，“由宝山路而至永兴路，几如身涉乱石丛中，极目四望，但见一遍残垣断壁，周围数里，一月前鳞次栉比之市房，至今已无一完整之屋宇矣”。1937年“八·一三”事变，上海再次遭受重创，当时上海5，000余家大小工厂，被毁的将近一半，计2，375家，其中完全毁于战火的就有905家之多。当时记者报道：“经过虹口、杨树浦、闸北、南市等处，但见两旁街道尽为废墟，延长即平方公里以上的面积内，往往片瓦无存，”战争严重破坏了上海经济的正常发展，战争之后，城市贫民只有寄身棚户区，每一次战争都使上海棚户的数量都有显著的增长。
　　
　　其三，城市贫民收入微薄，无力租房。伴随着上海经济的发展，上海地价飞涨。1911年公共租界每亩地平均估价为8，281两白银，1920年每亩为10，476两白银，1930年飞涨到26，909两，其中中区每亩地价高达107，878两白银。地价飞涨，房租也随之水涨船高。棚户居民原本就是贫苦农民，他们大多是战争难民或遭受自然灾害的灾民，来到上海他们身无分文，没有文化又缺乏技能，大多在从事那些低收入的又脏又累的工作，他们无力租房，只能在城市的角落搭盖棚屋，这些难民聚居地也就形成了棚户区。
　　
　　棚户区的存在产生了一系列的问题，主要有以下三个方面：一是火灾隐患。棚户大多由茅草、竹子做成，容易引发火灾，翻阅《申报》我们可以看到大量有关棚户区火灾的报道，据1935年7月30日、31日《申报》报道，1935年7月29日晚8点30分，浦东杨家渡南首北草泥塘地方，“于草棚丛中，忽然失慎，竹壁草顶，均属易燃之物，以致顷刻即成燎原，加以东南风异常猛烈，火得风助，其势益涨”，据警局调查，此次火灾损失惨重，“估计焚毁及拆毁草棚约共七百余间，被灾棚户，约五百余户，灾民男妇老幼约达五千余人”。棚屋被毁，居民处境悲惨，“此辈均系客籍平民，大都以码头小工为生，穷苦不堪，住屋被毁后，大半将无处安身”。居民照明的油灯，烧饭的简陋炉灶，偶一不慎，就会播下火种。而席草本来最易着火，加以房屋密集，道路狭窄，水源缺乏，所以一经起火，莫不迅速燃烧，大片的棚户区顿成焦土。二是卫生问题。棚户区卫生状况十分糟糕，这里没有垃圾箱、没有厕所，路上到处都是垃圾和粪便，一些死沟、死浜里更是藏污纳垢，无所不有，成了露天垃圾箱，上层还经常停着黑压压的一层苍蝇。这里要特别提到棚户区居民的用水问题，棚户区大多没有自来水，居民用河水和井水，“一般住户都是用苏州河里污浊的水，淘米、洗衣、刷马桶都在苏州河边上。吃的水也是从苏州河里挑来的，不过用矾打一下就是了”[12]。棚户区环境恶劣，容易滋生疾病。三是犯罪率高发。棚户区居民是城市最贫穷的阶层，包括一大批从事体力劳动的码头工人、人力车夫以及工厂女工和童工，还有失业人员、无业游民，棚户区是典型的贫民窟，和世界其他．地区的贫民窟～样，上海棚户区是犯罪率高发区。社会如果不能为城市贫民提供就业机会，他们吃不饱、穿不暖、居无定所，那么他们很容易滑入犯罪的深渊。上海棚户区到处是流氓和恶霸，有名目繁多的流氓组织，如“一龙”“二虎”“三道卡”“四大金刚”“八大朝臣”“十八股东”“三十六股党”“一百零八将”“薄刀党”“剥衣党”“黑老虎”“白老虎”。有的棚户区有“三十六天罡”“十兄弟”“五条龙”“二百五”“小七子”“小粱山”“十三弟兄”等等各帮恶棍‘。棚户区还有聚赌的“牌九窝”，吸毒的“燕子窝”，许多居民沾染上毒瘾、赌瘾，因赌、因毒而更加贫穷。城市贫民一旦堕化为流氓地痞，并且相互纠合在一起，形成各种流氓帮会组织的话，将会给社会带来更大的危害，也将加大政府治理城市贫困问题的难度和成本。
　　
　　租界建立之始，当局从防范火灾隐患的角度出发，明确规定租界内禁止搭建棚屋。1845年《土地章程》第18条规定：“界内不许架造易燃之房屋，如草繁、竹舍、木屋之属。”1854年的《土地章程》再次明确规定禁止搭建棚屋，其第18条规定：“其洋房附左近，不准华人起造房屋草舍，恐遭祝融之患。”[15]这些条文成为后来工部局拆毁棚屋的法律依据。
　　
　　20年代随着租界近代工业的快速发展，在工业区棚户数量不断增多，棚户区垃圾遍地，人们随意便溺，蚊虫肆虐，很容易滋生疾病。工部局从维护公共卫生角度考虑，拆毁棚户工作力度加大，但遭到棚户居民的暴力反抗，双方发生流血冲突。
　　
　　20年代后期，棚户区问题经常成为工部局董事会会议的议题。棚户住户是工厂工人和一般劳工，他们收入微薄，无力租房，董事会认识到棚户区问题主要是由于住房紧缺及城市贫困阶层的收入低下，强制拆迁并不一定能解决问题，“某些华人阶层会把这种做法看成一种强暴措施，而且今后无疑还是要选在靠近租界的地方”。为解决贫困人口的住房问题，会议有以下提议：其一，要增建住房，让城市贫民有房可住。这需要在公共租界及其边界地区增加两千个华人住宅，住宅建设需得到工厂厂主和其他一些大的劳工雇主的合作。工务处处长提议，建造五十个住宅的模范村作为样板，以吸引中国当局和工厂雇主仿效工部局的做法，从而为棚户区居民提供足够的有一定卫生保障的住处。当然只有投资建造这种住宅有利可图时，才会有人仿效，这必须得到廉价的地皮。其二，要努力增加雇工的工资，让其有经济能力租房。其三，作为替代方案，“可以通过一个公认的机构向棚户分发与棚屋价值相等的款项，以达到使他们离开租界区和拆除这种棚屋的目的”。这些提议合情合理，但都没有具体地实施。
　　
　　工部局拆毁草棚，棚户居民为捍卫自己在城市容身之处而抗争。草棚被拆，居民无处安身，只得在原地再行搭建，“棚户甚为强项，每将甫经拆除之棚，重行搭建，致常与本处敌对，例如三月间，曾有大批草棚被火焚毁，虽经巡捕严密注意，但在两月内，概已重建”[21]。
　　
　　从1925年到1936年，租界内草棚总数由IOOO户增加到5094户。棚户区卫生状况的恶化，再次引起公共租界当局的注意，董事会会议经过讨论后决定，逐步拆毁草棚，1937年5月1日前拆毁500户棚屋。“工部局将对那些能和平地拆毁自己草棚的住户发放不超过15元的照顾补贴”。这样对拆迁棚户的经济补偿才最终落实，那么董事会做出在一决定的原因有哪些呢？其一，董事们认识到强行拆迁不是一种最好的选择，那样“势将引起住户的竭力反抗，一旦捕房使用武力，他们将不惜任何代价，将此事进行到底”‘23]。这样会导致流血冲突，造成人员伤亡。给予拆迁棚户合理的补偿，也许更切合实际。其二，华董为维护华人利益做了努力。1928年华人进入董事会，华董在棚户区拆迁问题上尽力维护华人利益，在讨论棚户区问题时，华董奚玉书主张将拆毁草棚的限额明确规定在百分之十以内，徐新六赞同这一观点。在另一次会议上，华董江一平主张将补偿金额提高到20元，奚玉书也赞成提高补偿金额，并明确表示反对使用武力，“因为这极可能使草棚住户丧失生命”。正是由于多位华董的努力，董事会会议才最终做出了给予棚户居民合理补偿的决议。
　　
　　1937年“八·一三”事变，闸北沦为战场，工厂、房屋大量被毁。事变之后，大量工厂迁往公共租界越界筑路区域，工厂大多建在“界外本局马路区域内，介于界外本局与马路间四周以防线为界之地面”。民族工业建在这些地区，一则交通便利，地价相对较低；二则可以得到租界的保护，从而避免日军的践踏。1938年租界工业发展异常迅速，工部局年报用“殊足惊人”四个字形容。大量战争难民为了躲避战乱，为了寻求工作机会，也大量聚集在越界筑路地区，在此搭建棚户，以求安身之处。“自战事开端以来，虽有大批棚户，业已寄身于难民收容所，然集居于界外本局与马路区域之内者，为数甚巨，故草棚问题已比前愈见严重”[27]。“尽管租界当局花费了大量的力气来拆除棚屋，但效果并不理想，这是对整个租界范围而言。具体而言，租界当局在取缔棚户时的执法力度较严，因此在公共租界和法租界的中心范围内，对棚户的控制还是比较成功的”[28]。棚户主要在越界筑路地区蔓延。到1939年公共租界中区、北区草棚很少，东区已无草棚，在西区工业发展迅速，工业区内分布有大量草棚，“西区内分布各处之草棚，近11，400所，其中约住110，000人”[29]。
　　
　　工部局继续拆毁棚屋，对于棚户居民来说，棚户被拆，他们住在什么地方呢？他们是城市中贫困阶层，收入低微，无力承担高昂的房租。“住草棚，一年交五块钱地租，一家还可以度度苦日子，假如草棚拆了，租房子住，这几个钱，吃了饭好，还是付房租好呢？”他们也想远离棚户区，但经济实力限制了他们的选择。“哪有人不要住楼房，倒要住这破破烂烂的草棚？哪有人不要吃自来水，倒要吃这脏的井水？实在没有钱，人哪个不想过点舒服的日子”。
　　
　　工部局拆毁棚屋，禁止搭建新棚屋，在执行的过程中，多次与棚户居民发生冲突，据1936年9月4日《申报》报道，沪东区448号棚户，因夏天暴风，棚草腐烂坍塌，复在原地搭建一个新草棚，这违反了工部局的禁令，巡捕房派人拆除，“棚户咸抱唇亡齿寒之心，闻讯纷纷要求恩免，讵即此时发生误会，一时警棍飞舞，颇多负伤倒地，棚户娘子军，亦以马桶洗帚还击，并将粪便等物，向空中抛溅，以致黄白物遍地横流”。棚户居民四五百人“用砖头、石子、竹竿、粪桶殴打抛掷，并将车辆击损”。此次冲突，棚户男女受伤40余人，探捕亦伤2人[31]。
　　
　　工部局从防范火灾隐患及维护城市公共卫生的角度考虑，一方面采取措施，改善棚户区的居住环境，如掩埋垃圾、毁除猪栏、填平污沟；另一方面又逐步分批拆除棚屋。在工部局董事会会议上，讨论棚户区问题时，董事们对棚户居民的处境表示同情，尤其是华董为维护华人利益作了努力，但董事会会议最终还是做出了拆除棚屋的决定。
　　
　　工部局在拆毁草棚时，给予居民一定的经济补偿，补偿金额相当于棚户搭盖草棚的成本，但这并没有解决城市贫民的住房问题，他们在租界没有容身之处，只有迁往华界，于是在在租界四周出现了大量的棚户。
　　
　　步入20世纪，上海工业化、城市化进程加快，城市人口急剧膨胀，地价飞涨，房租高昂，城市贫民阶层无力买房租房，只有在城市的荒僻之处搭建简易房屋，这便形成了引入注目的贫民窟。棚户区问题困扰着租界当局，工部局并未真正解决棚户区问题，只是将棚户居民赶到租界外边缘地带。工部局董事会成员由纳税人大会选举产生，任期一年，工部局的权力来源于纳税人大会，工部局的预算必须经纳税人大会表决通过，工部局不承担救济穷人的责任，工部局担心对穷人进行救济，会将邻近地区的穷人都吸引到公共租界，工部局只能就与治安及公共卫生有关事项给予一定的补助，这就决定了其对棚户居民的救助是有限的。贫民窟不仅在上海，在世界其他地区都存在，如美国的纽约、巴西的里约热内卢都有贫民窟存在。破解贫民窟问题、解决城市贫困人群的住房问题，一直是各国政府面临的一个难题。
　　
　　注释：
　　
　　[1][3]邻依：《1日上海人口变迁的研究》第90页，[上海]上海人民出版社1980年版。
　　
　　[2]熊月之主编：《上海通史》（第9卷·民国社会）第69页．[上海]上海人民出版社l999年版。
　　
　　[4]熊月之主编：《上海通史》（第1卷·导论）第131页海]上海人民出版社1999年版。
　　
　　[5][6]熊月之、周武主编：《上海：一座现代化都市的编年史》第393、404页，LE海]上海世纪出版股份有限公司、上海书店出版社2007年版。
　　
　　[7]罗志如：《统计表中之上海》，载《国立中央研究院社会科学所集刊》第4号，中华民国二十一年。
　　
　　[8]《五千灾民亟待救济》，载《申报》1935年7月31日。
　　
　　[9]《浦东杨家渡大火》，载《申报》1935年7月30日。
　　
　　[10][11][13]上海社会科学院经济研究所城市经济组：《上海棚户区的变迁》第2l、II、23页，[上海]上海人民出版社1962年版。
　　
　　[12]朱邦兴、胡林阁、徐声合：《上海产业和上海职工》第91页[上海]上海人民出版社l984年版。
　　
　　[14][15]上海史资料丛刊：《上海公共租界史稿》第49、54页，[上海]上海人民出版社1980年版。
　　
　　[16][17][18][19][20]上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》（第二十三册）第652、665、653、665、653页，[上海]上海古籍出版社2001年版。
　　
　　[21]《上海公共租界工部局年报（1932年）》，载张研、孙燕京主编：《民国史料丛刊(234)》第295页，[郑州]大象出版社2009年版。
　　
　　[22][23][24][25]上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》（第二十七册）第528、527、495、528页．[上海]上海古籍出版社2001年版。
　　
　　[26]公共租界工部局编：《上海公共租界工部局年报（1938年）》第488页。
　　
　　[27]《上海公共租界工部局年报（1937年）》，载张研、孙燕京主编：《民国史料丛刊(235)》第473页，[郑州]大象出版社2009年版。
　　
　　[28]蔡亮：《近代上海棚户区与国民政府治理能力》，载《史林》2009年第2期。
　　
　　[29]《上海公共租界工部局年报（1939年）》，载张研、孙燕京主编：《民国史料丛刊(237)》第414页，[郑州]大象出版社2009年版。
　　
　　[30]季洪：《棚户的一瞥》，载《妇女生活》第4卷第9期。
　　
　　[31]《浦东棚户被捕诸人昨解法院提起公诉》，载《申报》1936年9月4日。
　　
　　

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