农村公共产品供给制度创新构想

农村公共产品供给制度创新构想

农村公共产品供给制度创新构想
杨维芝，冯 毅（哈尔滨商业大学管理学院，哈尔滨150028）
文摘编号：1005-913X( 2010)12-0032-CA
摘要：建国六十多年来，我国农业得到长足的发展，农村与城市的差距在逐步缩小。但与此同时，也在许多地区存在着增产不增收，农民的实际收入增长下降的情况。原因是多方面的，农村公共产品供给的制度性缺陷是其中最关键的因素。强化和优化政府供给的主导地位，以多元化的供给主体为辅助，引导农民形成新型合作组织并保障农村基础教育，加强职业技术教育是农村公共产品供给制度创新的经济选择。
关键词：农村公共产品；制度创新；制度缺陷
中图分类号：F321 文献标识码：A
文章编号：1005-913X(2010)12-0032-02
一、农村公共产品供给存在的问题分析
（一）农村公共产品供给主体的错位下移
长期以来，从我国农村的公共产品的供给主体上看，全国性的农村公共产品由中央政府提供，而地方的农村公共产品由地方政府提供。但在具体实施过程中，却出现了本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民来承担，本应由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权，交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。特别是农村税费改革后，国家和地方政府实行财政包干，除大型水电建设外，国家把地方建设的任务交给县、乡政府，不再通过拨款加以支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府，由于财政紧张，对农村公共品的投入锐减。如基础教育、计划生育是全国性的公共产品，但这些事权目前主要由乡政府以及村承担。这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权。另外，全国的乡镇多数财政困难，无力承担和提供农民所需的公共产品。与城市居民相比，农民在公共产品方面的权益受到严重损害。
（二）农村公共产品的总量供给不足
随着经济的发展，我国农村公共产品需求总体在不断增长，但不论是生产性的基础设施还是生活性的基本保障，供给都相当薄弱。我国许多地方的农田水利设施年久失修，陈旧老化，勉强维持运转。供给的不足主要是由于财政投入的不足，长期以来我国实行的优先发展重工业的非均衡发展模式，决定了在资金总额一定的情况下，财政有明显的非农偏好，资金更多地投向了城市建设上。
（三）农村公共产品供给的城乡二元结构
在长期历史发展过程中，我国社会经济形成了非常典型的“城乡二元结构”模式，在农村公共产品的供给上这种城乡二元结构的体现更是非常明显，公共产品的供给政策长期向城市倾斜。如城市基础建设全部由国家承担，农村基本上是由农民自筹解决，即便是农村生产与生活急缺的中小型基础设施投资，实际上也主要依靠农民自己集资举办，有关数据显示，历年用于农业支出占全国支出的比重还呈现递减的趋势。此外，城市居民和职工一般享受公费医疗与养老保障等待遇，而农村居民医疗则基本上属于自理和传统的家庭养老制度。
（四）农村公共产品供给效率低下
许多地方政府出于对政绩的偏好，在提供农村公共产品时，往往愿意提供一些短期内见效快，容易出政绩的产品，而对于需要大量长期投入具有战略性，关系到农村可持续发展的公共产品却不愿提供。相关资料统计表明，我国财政支农投人中用于农业科技的部分比重一直偏低，在7%到8%之间徘徊。目前大部分农村急需良好的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种的培育，但这些公共产品的供给相当匮乏。这主要是由于农村公共产品供给主体的单一和强势，提供公共产品的各个公共服务部门不存在竞争导致的。
二、农村公共产品供给制度创新的价值分析
（一）有利于缩小城乡差距 城乡差距是二元经济社会最典型的表现形式，这种差距表现在生活的方方面面，其中最明显的是城乡收入差距。2004年年初，中国社会科学院经济研究所经过数年跟踪所做出的一份全国性调查报告显示，近年来，中国城乡收入差距在不断拉大，如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距世界最高。由此可见，城市居民与农村居民依然存在一条鸿沟，在国民收入分配上依然是重城市居民而轻农村居民。工农业产品的剪刀差继续扩大，使农民在农业上的收入还是低微。对农村公共产品供给进行制度性变革可以有效地解决这一问题。
（二）扩大内需，拉动农村市场消费
作为占总人口绝对数量的农村市场应是未来消费市场的主力。但近些年来，由于公共产品财政投入不足且主要由农民来承担，农民负担比较沉重，导致农民收入增长比较缓慢，这直接抑制了农民的消费能力，使农村的相当一部分潜在消费需求无法转为现实消费需求。从而影响了国家扩大内需的宏观经济政策的实现。增加农村公共产品的供给总量，增大对公共产品的投入，可以直接或间接地改善农民的收入，提高生活水平，给农民形成一种良好的心理预期，可以有效扩大内需。
（三）有利于减轻农民负担，增加农民收入
虽然近年来农民收入呈现恢复性增长，但增速缓慢，城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约，相应地农民收入增长也就受到一定制约。而各项农业基础设施的完善可以为农业增长提供有利条件，促进农民收入的增加。良好的教育服务、完善的农业科技推广体系、畅通的农业信息渠道将帮助农民提高素质，获取市场经营与管理经验，提高在市场中的竞争能力。
三、农村公共产品供给制度创新的构想
（一）强化和优化政府作为村公共产品制度创新的主体
农村公共产品供给制度创新是一件复杂工程，涉及面广，牵涉的部门众多，制度的创新会涉及到利益的重新分配，会受到已有的利益集团的阻碍，政府所具体的权威性将大大减少制度创新成本。因此，政府作为创新主体，将有利于新的制度安排向现实的转化，从而大大节约制度创新的实施成本。
（二）实行农村公共产品供给主体的多元化
应根据农村公共产品的层次和性质，构建多元化的农村公共产品供给体系。对于农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等，由于其受益范围局限于农村区域，外部性大，属于纯粹公共产品，适合于中央政府公共提供。乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及提供市场信息等农村公共产品的供给，鉴于我国的国情，可以考虑由地方政府为主，农村社区、私人和非盈利性民间组织供给为辅的形式。
（三）引导农民形成新型合作组织
作为一个农业大国，我国农民应该是规模最庞大的一个利益集团，但由于人数众多，组织松散，难以形成有力的“特殊利益集团”，从而对公共决策的影响力较小，其利益常受到侵害，各种负担沉重。这就需要政府引导农村成立合作组织。有效地解决农村公共产品供给总量不足和低效率的问题。目前我国的一些农村地区已经形成了功能类似于农协的这种合作组织，但一般规模小，力量薄弱，这就需要政府部门的大力扶持与帮助。
（四）保障农村基础教育，加强职业技术教育
我国财政在继续增加对教育投入总量的同时，对现行的农村义务教育的管理体制和投人体制应进行力度较大的调整和改革。此外，许多发展中国家对农村职业技术教育的重视也是值得我国借鉴的。许多发展中国家重视农村职业技术教育，大量培养各类农村职业技术人才，新建、扩建或改建农村职业技术学校，为职校提供现代化的教学设备、教学仪器和实习基地，推广新的技术手段和运用新的教学方法。鉴于此，我国应统筹兼顾农村职业教育和技能培训，提升农民的就业能力和创业能力，使农民不会因贫困而在竞争中处于劣势。
（五）完善农村公共产品供给的法律保障
西方发达国家在农村公共产品供给方面高度的制度化、规范化、法制化的做法无疑是最值得借鉴的。一方面通常以立法形式明确供给的责任主体，明晰财权与事权。如德国的联邦基本法、各州以及其他相关法律明确规定了联邦、州和地方政府在公共产品供给过程中的责任和权力。因此各级政府之间的职责非常明确，政府间的权力关系清晰、责任关系。另一方面是专门针对农村公共产品供给的立法。如日本，在上个世纪的五六十年代间就出台了《农业振兴法》《农业协同组合法》等三十多个涉农的法律法规，形成了完善的法律体系，为农村公共产品的有效供给和高效治理提供了强有力的法律保障。
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