公共教育权力变迁了，教育问题出现了

公共教育权力变迁了，教育问题出现了

公共教育权力变迁了，教育问题出现了    社会转型与公共教育权力的转移，尤其是市场机制的介入和公民社会的发展，促使在教育领域外部逐步形成政府力量、市场力量和社会力量之间相互博弈的格局，在教育领域内部则分化出学校的管理者、举办者和办学者等不同的角色。这导致产生一些新的教育社会关系和新的教育问题。   问题1.政府选择与非政府选择   所谓政府选择主要是指以教育政策的制定、实施和评估为主要内容的集体选择。非政府选择则主要包括市场领域的非政府选择和社会领域的非政府选择，非政府选择既可以是集体选择，如市场领域里营利性民办学校的教育产品与服务的提供、非政府组织与中介机构的教育评估，也可以是个人选择，如家长和学生对学校的选择、对于教育服务的消费等。   1.政府选择的由来与特征   在我国长期存在的传统计划经济体制中，公共教育完全是国家和政府的事情，公共教育权力主要集中于中央政府手中，关于教育改革、发展、享用和消费的选择的主体完全是政府体制内部的主体。在教育领域的宏观和微观方面，无论是教育资源的配置还是教育利益的分配，都主要通过政府选择来实施和实现，并由此最终实现教育的发展和满足公众对教育的需要。政府选择具有强制性，主要以政府组织及其附属机构之间(如中央与地方之间、上级行政机构与下级行政机构之间、政府与学校之间)不对等的、纵向的命令和服从关系为特征。   2.非政府选择的形成与特征   公共教育权力的转移使市场的力量和公民社会自治力量开始介入教育领域，在教育领域产生了大量的非政府性质的市场选择和社会选择。传统上完全由政府负责包下来的教育活动的许多方面，如学校的举办、学校的管理、学校的招生与学生的分配、教育资源的配置、教育水平和质量的评估、学校的课程与办学活动、公民享用和消费教育服务的方式与途径等方面，市场主体、公民自治组织和公民个人都可以介入并自主做出决策。市场选择具有志愿性，主要是以平等的市场活动主体之间订立合同与契约、自由交易、公平竞争、个人经济权利的满足等活动为特征，如民间资本办学、民办学校的自主发展、非义务教育阶段学校面向市场筹措教育经费和提供教育服务等。公民社会选择也具有志愿性，主要是以平等的社会主体之间彼此理解、合作、协商、谈判、形成共同的自愿遵守的行为规则为特征，如教育中介组织和非政府的行业协会、基金会等提供教育服务，学校面向社会行使自主办学的自主权，家长和受教育者对教育的自主选择等。   3.非政府选择带来的问题与矛盾   公共教育权力的变迁使教育领域中决策主体和行为选择主体发生了变化。由政府作为唯一的选择主体转变为政府选择、市场选择和公民社会选择并存，而且形成彼此博弈的格局。因而使政府的教育政策活动面临新的矛盾和课题。   如何处理政府选择与市场选择的关系：一方面，现行教育政策明确规定不允许以营利为目的举办教育机构；另一方面，许多民办学校甚至有些公立学校事实上在利用市场化运作的办学活动追求较为丰厚的利润。一方面，政府对义务教育的投入严重不足；另一方面，大量的有迫切投资教育领域愿望的民间资金，由于制度性障碍无法以民间资本的方式进入教育领域。因此就产生了这样一些问题，教育政策如何处理政府选择与市场选择的关系？如何确定政府的权力与责任？如何确定教育领域市场机制的边界、功能和目标？   如何处理政府选择与公民选择、学校选择的关系：一方面在义务教育阶段，教育政策规定就近入学，不允许择校；另一方面，教育活动中又存在大量事实上的择校行为。在当前的素质教育改革中，一方面是教育行政部门强力推行素质教育的改革；另一方面则是许多家长、学生和学校仍然不遗余力地在走“应试教育”的老路。因此，必须要思考，教育政策如何处理政府选择与公民社会选择的关系？如何处理政府选择与学校选择的关系？   如何构建政府选择、市场选择与公民选择的均衡博弈格局：一方面，教育政策要求学校要面向社会自主办学；另一方面，学校的许多自主权仍然掌握在政府手里。一方面，教育政策宣示了教育的公益性；另一方面，许多民办学校和公立学校的二级学院却在利用信息不对称来追求私人利益甚至损害消费者利益。因此必须要思考，教育政策如何构建政府选择、市场选择与公民社会选择之间一种均衡的博弈格局？   问题2.公益与私益   教育具有公益性，是公益性事业，应该追求公共利益。世界上几乎所有的国家都强调其教育的公益性质。我国《教育法》也明确规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”一般认为，教育的公益性往往体现为教育活动的非营利性、福利性、教育与宗教分离，以及由国家保障对教育的投入等方面。其中，教育具有非营利性是教育公益性的一个核心价值特征，我国《教育法》第25条就规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”   1.传统垄断方式实现公共利益   在传统的计划经济体制下，教育的公益性是通过由政府垄断提供公共教育，利用政府的强制机制来实现的。从世界范围内教育现代化的进程来看，在普及义务教育的过程中，通过教育的世俗化、社会化和教育权的国家化，国家和政府逐步加强乃至完全实现对教育的控制就是为了教育的公共性和公共利益。在政府垄断提供公共教育的社会背景中，教育体现出纯公共物品的性质，通过教育活动追求公益是政府的责任。政府既是教育和学校的举办者，又是办学者和管理者，教育活动的计划与规划、资源配置、过程管理、教育服务的提供等全部由政府负责。由于政府本身就是为了实现公共利益而建立的行使特殊公共权力的组织，政府垄断和从事公共教育事业，使教育的公益性成为教育活动的一个必然结果；政府主要使用纳税人的钱来举办公共教育，政府提供的公共教育经费主要来自于公共财政，公共教育具有非营利性就具有充分的合理性与合法性。   2.通过志愿机制追求公共利益   在市场力量和社会自治力量介入教育领域以后，其中，社会自治力量如所谓的第三部门、非政府组织或非营利组织通过志愿机制追求公益，由社会自治力量提供公共教育一般能够保证教育的公益性。但是，在市场领域，市场的运作机制则是由市场主体通过志愿机制追求私益，追求私人利益的满足和利润的最大化是市场活动的内在精神。在政府垄断提供公共教育的前提下，教育只能体现出纯公共物品的属性。实际上，教育在本质上是一种准公共物品，在市场条件下，教育既可能具有公共物品的属性，也可能具有私人物品的属性。民间资本进入教育领域以后，完全有权选择为公众提供具有公共物品属性的教育，或者具有私人物品属性的教育。   只要民间资本选择提供具有私人物品属性的教育服务，并按照市场机制进行学校的运作，资本的寻利性就会自觉地通过教育活动追求私益和利润的最大化。在这种条件下，以非营利性为核心价值的教育公益性就不再是一个无条件的结果，而是一个有条件的问题了。在市场介入教育领域的条件下，教育活动不再必然导向公共利益，教育领域追求公益和追求私益并存，教育活动难以必然保证其非营利性。   我国加入世界贸易组织以后，按照我国政府对世界贸易组织的承诺，义务教育和党政、军事、警察等特殊教育以外的教育活动都可以属于服务贸易的范围，非义务教育领域的许多公共教育都可以按照市场机制由非公共途径来提供。而且，从世界主要国家教育改革的趋势来看，在公共事业民营化的潮流中，基础教育领域引入市场机制，实现义务教育的非公共途径提供也成为许多国家教育改革的合理选择。   在这样的社会背景中，政府在对教育进行管理时，必然要面对追求公益与追求私益的矛盾：(1)以非营利性为核心价值的教育公益性概念，难以解释市场机制介入教育领域后的教育发展问题。《教育法》、《民办教育促进法》等教育政策的有关规定面临挑战。是否要对教育的公益性做出新的理解，摆脱在价值取向上把追求私益或营利与教育公益性尖锐对立的困境？(2)在我国教育改革进程中，市场机制介入教育领域已成为不争的事实。在市场条件下，资本的寻利性必然导向追求私人利益和利润最大化，教育政策无法回避这个事实。教育政策需要思考的问题是，政府如何在允许教育领域追求私益的条件下保证实现教育的公益性？   问题3.公平与效率   在当前国家教育资源十分有限的情况下，利用市场机制吸引民间资本进入教育领域，提高现有公共教育资源的利用效率，是一种合理的、明智的选择。但是市场机制介入教育领域在追求效率的同时，却给实现教育公平带来了新的问题。   1.利润的追求损害公平   在市场介入的条件下，教育领域追求公益与追求私益并存，资本的寻利性将会使教育资源的配置形成有利于追求利润的态势。在市场机制的环境中，教育资源将会流向那些能够给教育服务提供者带来最大化利润的地区、群体和个人，如果能够为教育服务的提供者支付高额费用，就会得到教育资源。从而在地区之间、学校之间、个人之间造成教育资源配置的不公平和教育发展的不均衡。   2.缴费上学要求多样选择   市场介入将使公共教育以私人物品的形式提供给公众，缴费上学将成为一种可能的选择，在允许缴费上学的过程中，将会引发复杂的教育公平问题。如对处于不同社会阶层的社会成员来说，如何缴费才是公平的？另外，缴费上学以后，家长和受教育者应该具有对教育的选择权，人们就会认为，当下不可选择的教育是不公平的。而且，市场承认多样化利益要求的存在，教育政策活动如果不能反映人们多样化的利益要求、多样化的选择，就会失去其公平性。   自由市场的选择机制会导致教育的不公平，在市场经济条件下，如何保障教育公平已成为全社会关注的焦点。值得注意的是，教育的公民社会选择也可能导致教育不公平。从其他国家(如美国和英国)在引入市场机制条件下保障教育公平的经验来看，大都把扩大家长、受教育者的教育选择权和教育治理的参与权作为实现教育公平的重要政策选择。但是，简单地强调教育的社会选择和社会参与都可能带来新的、更大的不公平。   3.竞争如何面对历史不公   市场经济是一种激烈的竞争经济，但由于历史上和现实社会中已经存在的经济的、社会文化的、政策的和社会不平等的原因，社会成员之间对社会资源占有和处置的能力存在很大差异，一些处于弱势的社会成员将在竞争中处于劣势，而产生强烈的不公平感。因为，现实的社会分层是客观的，既有的社会和教育不平等是现实存在的。现有的社会和教育不平等会导致不同的社会成员在选择教育、参与教育治理的能力和机会方面具有很大的差异，从而造成新的社会分层。在公众对教育进行社会选择、参与教育治理的过程中，将会造成教育资源再分配的不公平。如何保证教育利益分配与再分配的公平，是教育政策面对的另一个关键性问题。   4.学校面向市场需要公平环境   学校成为面向市场或者“准市场竞争环境”的独立的、自主办学的社会组织，公立学校失去了政府的无条件保护，与民办学校具有同等的法律地位，提供公共教育的所有学校之间就需要一个公平竞争的制度环境。   问题4.解制与规制   一般来说，解制(deregulation)就是解除管制的简称，本文这里使用的解制概念是与规制(regulation)相对应的，但其含义并不仅仅局限于政府内部的管理问题，而是一个更多地用来描述政府与市场、政府与公民社会、政府与学校之间关系的概念。   1.哪些需要解制   在社会转型的背景中，公共教育权力的转移需要政府进行解制。以国家教育权为主要形式的传统公共教育权力开始转移到市场领域、公民社会领域和学校以后，政府对过去属于自己严格管制的一些教育活动领域需要解除管制，以便给市场主体、社会自治组织、学校、家长等一定的从事教育活动的自主活动空间。   在传统的计划体制下，由于政府长期以来垄断公共教育，形成了许多具有强大惯性的难以逾越的制度性障碍和制度变迁的“路径依赖”。例如，我国教育法当中所规定的学校“不得以营利为目的”就是典型的“路径依赖”。   这个解制的过程，主要还是指在明确了公共教育权力转移的内容、类型和程度以后，政府如何通过制度安排，使转移到市场、公民社会和学校的公共教育权力获得合理、合法的运行机制。   2.规制的课题   政府应针对教育活动中产生的新的活动主体和新的活动领域，制定新的游戏规则，以加强规制和监管，如对于民办学校、教育中介组织要加强监管，对于学校自主办学要加强监督，对家长和学生选择教育的行为要进行引导和规范。在由政府控制的公共教育权力向市场领域和公民社会转移的时候，会存在“一放就乱”的可能性，建国以来我国的历次政府改革屡屡陷入“放乱收死”的怪圈就是证明。所以，在权力转移的同时，政府应该建立相应的新体制，如建立针对新的教育社会关系、教育问题和教育活动领域的信息管理系统，对教育活动过程的起点和终点进行质量控制的教育结果监控制度，以及相应的审计体制和违规操作的惩处体制等。   3.缺位：规制的问题   在现实的教育改革中，政府在转移了自己手中的权力以后，出现了政府“缺位”现象。如基础教育交给地方以后，地方财政难以负担，造成义务教育投入不足和拖欠教师工资问题；许多教育机构无证办学，不能及时查处；有的民办学校校长卷款而逃，导致家长和学生蒙受损失；许多公立学校利用公共教育资源，通过二级学院形式谋取集团利益；政府对教育中介机构缺乏明确管理和规范，导致教育中介服务领域行为失范等。如果在公共教育权力变迁的过程中，针对教育中新的活动主体和活动领域制定新的游戏规则时，出现政府“缺位”现象，教育的公益性和教育公平就会受到损害。   在处理公共教育权力转移背景中政府与市场、公民社会、学校的关系时，哪些方面需要解制？哪些方面需要规制？如何处理解制与规制的关系？这些问题都需要教育政策做出研究和回答。(作者单位：北京师范大学教育政策与法律研究所)         

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