“税费”改革后的农村义务教育投入保障机制

“税费”改革后的农村义务教育投入保障机制

  一、农村税费改革与农村义务教育投入
　　教育财政是国家财政体制的一个重要组成部分，而良好的财政收支状况是实现高水平的政府教育投入的前提条件。我国农村义务教育的发展是与我国农村经济和农村财政的发展息息相关的。2000年农村税费改革的本意在于：通过改革，减轻农民负担，规范国家、集体与个人之间的收入分配关系，使农民负担在一个相当长的时期内保持稳定，以获取自身存在的合理性与合法性。然而，在现行的财政体制下，由于过分强调中央政府的需求，使得政策的实施效果却是中央政府财政收入的不断增加而地方政府财政收入比重的下降。据统计，目前我国中央财政收入占全国财政收入的比重已显著提高，大约占50%左右，再加上省级的财政收入，所占比重超过60%；而县乡政府财政收入比重现在一般仅为20%左右。县、乡二级财政出现了财权与事权的严重不平衡，下级政府财政压力极大，这一点直接反映在公共教育的支出上。
　　1985年，国家实施“分级办学、分级管理”的教育管理体制改革，实施“重心下移”的教育发展战略，义务教育经费主要由乡镇一级财政来承担。改革本意是扩展教育经费的筹资渠道，而实际结果是中央政府的公共教育支出减少，地方政府教育支出的压力骤然增大。“支出重心下移”与“收入重心上移”的矛盾顿时激化，使得“义务教育农民买单，县级财政不堪重负”的现象极为普遍。义务教育投入严重不足，教师工资被拖欠，校舍与教育设施建设落后，政府负债运行等等。笔者2002年8月，在富庶的广东省实地考察时，就亲身体悟到这一点。因此，始自2000年的农村税费改革，虽然裁撤了“三提五统”、“屠宰税”、“教育集资”等各种税费，客观上确实减轻了农民的税负，但另一方面却约束了地方政府的财政能力，各种公共支出迅速减少，特别是义务教育支出。农村义务教育经费短缺是中国农村“税费”改革的直接后果。
　　农村义务教育经费的严重短缺使得农村义务教育投入保障机制面临巨大的挑战。谁来填补这个空缺，在理论上是完全可以定论的。依据有关公共产品的理论，教育因一定程度的非竞争性与非排他性而在国际上被普遍地认定为准公共产品，并随教育级别的变动而有所变化，级别越低，公共产品的特性也就越强。义务教育作为教育的基础，具有很强的外部性，必须由政府来提供。但这种简单地将某一产品或服务贴上公共产品的标鉴，并不能向我们说明究竟应当由哪些公共部门来提供。在我国，农村义务教育，从受益与负担的情与理来看，教育成果的外溢性极强，很多在农村接受教育的孩子，目的就是摆脱农村贫困落后的环境背景，进入发达省市就业生活。而这一阶段恰恰是地方财政（主要是乡镇）承担的义务教育阶段。地方政府培养了人才，承担了义务教育的成本却无法得到教育的收益，造成“人才辈出，山河依旧”的局面，办教育的积极性自然大为降低。尤其是2000年农村“税费”改革，切断了下级政府教育经费的筹资渠道，财政压力剧增，使得本已脆弱的义务教育支出更是难以为继。因此，中央和省政府对农村义务教育负有极大的责任，加强上级政府（中央和省）对乡镇一级财政的支持已成为当务之急。但是，要具体解决这一问题，就要设计合理的保障机制。因此，我们还须进一步考察地方与中央或省政府在保障机制中的行为选择。
　　　　二、农村义务教育投入保障机制中的政府间博弈
　　政府组织一旦形成，就会作为与民众相对的独立实体而存在，有着自身的利益。一个人格化了的政府组织会在各种政策的制定实施过程中寻求自身利益的最大化，导致各级政府之间的博弈行为。以下，我们将以保障机制中的经费分担为例，通过一个简明而不失本质的两级政府间义务教育资金投入的博弈模型来分析各级政府的行为选择：
　　（一）博弈模型
　　为了政府上的清晰和彻底性，我们有必要作以下若干假定：
　　(1)在政府间的博弈过程中，上级政府与下级政府都是寻求自身利益最大化的局中人，分别用下标c与b表示。
　　(2)在投入保障制度设计中，由上级政府决定下级政府在投入保障机制中所应承担的比例K；而下级政府拥有真实的学生数量信息而对学生数量的上报数额N享有绝对的控制权。因此，投入保障制度设计后的行为结果是由上级政府确立的K和下级政府决定的N共同决定，也即Ub=Ub(K,N),Uc=Uc(K,N)。作这样的假定，其依据就在于：上级政府在我国严格的层级管理体制下，通常拥有行政指令的绝对控制权；而下级政府则在事实上更接近于信息源，能够左右信息提供的多寡与真实程度；上级政府所需要的信息在很大程度上依赖于下级政府的提供以及上级政府所能观察到的下级政府的行为本身。因此，由于这种信息的不对称性，导致了下级政府的机会主义行为，利用信息优势谋取自身的利益，发生逆向选择和道德风险。
　　(3)上级政府和下级政府在投入保障制度的设计中均获得了来自资助学生的社会收益，同时也各自分担了财政投入保障的成本。因而，上级政府的收益函数可设定为：  
Uc=Rc(N)-C(N,K)

　　
　　其中，Rc(N)=λ×N[,α],O＜α＜1,λ＞O且满足R′c(N)＞0,R″c(N)＜0，即认为上级政府的社会收益是资助学生数/V的凹形单调增函数，满足边际收益递减，λ为一任意常数系数；C(N,K)=C×(1-K)×N，C代表学生人均教育经费，由上级和下级政府共同承担；同时，下级政府也有类似的收益函数，但对下级政府而言，存在N=N′-β×K这一数量关系，β代表下级政府对上级政府制定的K的反映系数或敏感度，N′代表真实的学生数量，N与K之间存在着负相关关系，其经济含义可理解为：下级政府和为相对独立的利益主体，为了减轻自身的压力，其所分担的财政投入保障金额比例K越高，所愿上报的学生数量N就越少。于是，我们可以得到如下函数关系式：  
U[,c]=λ×N[α]-CXN×(1-K)
U[,b]=λ×N[α]-C×N×K
N=N′-β×K

　　
　　我们将此博弈过程看成一个三步的动态博弈：
　　第一步，由上级政府确定下级政府在投入保障机制中应承担的比例；
　　第二步，下级政府接受、并进而决定上报的学生数量；
　　第三步，决策行为的结果产生。
　　其中，上级政府获得的收益：  
U[,c]=λ×N[α]-C×N×(1-K)

　　下级政府获得的收益：  
U[,b]=λ×N[α]-C×N×K

　　博弈过程结束。
　　求解过程采用动态博弈的反向归纳法，我们可以推知：
　　(1)第三步冲，下级政府为追求自身利益的最大化，对于上级政府确立的分担比例决定一个合理的上报学生数量，使得：
　　附图
　　(2)上级政府在知道下级政府会依据其制定的比率K而决定上报学生数N[*]时，则必将在第一步就决定一个合理的支付比率K[*]，以满足：
　　附图
　　如果上级政府与下级政府能够按上述结果制定各自的比率K和N，则双方可以在博弈过程中产生各自利益的最大化，实现纳什均衡

。
　　通过上述的子博弈完美解，我们可以认识到：博弈的最终结果完全取决于下级政府对于K的敏感系数β。如果我们将β视为下级政府财政收入T以及其它可知和不可知因素e的一个函数，通过经验数据的收集、整理和分析，运用线性回归分析，就可寻找到这样一个β值，以合理地（相对合理地）确定均衡的K[*]与N[*]值。
　　（二）理论结论
　　附图表明：降低下降政府C×K所承担的义务教育投入比例K，减轻下级政府的财政压力，可以直接增加下级政府资助的学生人数N[*]。
　　(2)由上述博弈解可知，合理的比率K[*]及N[*]完全取决于系数的大小，即下级政府对于K的敏感度。如果如前所说，β被视为下级政府财政收入T以及其它可知和不可知因素e的一个函数，在存在β与T的负相关关系时，加大下级政府的财政收入能力T，可以有效地减小β值，从而增加下级政府愿意资助的学生数N[*]，因而在更大范围内解决贫困问题。数学分析如下：
　　附图
　　(3)在下级政府财政税收能力受地方经济环境的限制而不能获得充裕的财政收入或财政收入不稳定时，上级政府应给予地方政府更多的税收返还或留存比例，增加政府间的转移支付，稳定、充裕下级政府的财政收入。
　　(4)作为权力中心的上级政府，在担当了制度供给者的角色后，应有效地安排制度供给，设计良好的税收体系，确保下级政府财政来源的稳定，设立专项的税收来源，以用于教育资助。
　　附图时，由于上级政府与下级政府作为相对独立的利益主体而导致的博弈均衡解小于真实的应当给予资助的学生数量N′，所以，在正视现实的前提下，必须采取多渠道的筹资策略，鼓励社会捐资助贫，彻底解决农村义务教育问题。
　　　　三、农村义务教育保障机制设计原则与模式建议
　　在对我国农村“税费”改革与农村义务教育和政府行为模式有了一定的了解之后，笔者将基于上述分析提出有关农村义务教育投入保障机制的一点设想与读者共同思考：
　　在前述的博弈模型分析中我们得出了几个基本的结论：
　　(1)合理确定上级政府（中央政府或省政府）与下级政府所分担的农村义务教育经费投入比例K[*]；
　　(2)加大上级政府对下级政府的转移支付或提高地方政府的税收留存比例，从而提高地方政府的财政支付能力；
　　(3)设计良好的税收体系，开征专项教育税，稳定教育经费来源；
　　(4)进一步扩展多渠道教育筹资体制。
　　依据以上四个结论，遵循两项原则，结合现实背景，笔者提出以下政策建议：
　　（一）从义务教育经费投入分担比例K[*]考虑
　　(1)重新确立中央或省政府与地方政府在农村义务教育投入中的合法地位，突出中央政府和省政府对农村义务教育的法定责任；重新规定中央政府和省、县、乡地方政府法定的负担结构，加大中央和省特别是中央政府对农村义务教育的投入。目前，我国的义务教育投入，乡镇财政负担了近78%，县级财政负担了约9%，省地财政负担了11%，中央财政负担了2%。中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育和对偏远、贫困与少数民族地区的义务教育补助。从国际经验看，中央政府一般都是基础教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亚、法国、墨西哥、西班牙、英国等国，中央政府投入占整个基础教育投入的比重大致为20%～80%；在新西兰、爱尔兰、意大利、荷兰、韩国等国，基础教育投入中超过80%的资金来源于中央政府，有的甚至完全依赖中央政府。即使是在美国、德国、加拿大、瑞土等国，中央投入中基础教育也占有一定比重，大约是5%～10%；因此，加大中央政府对农村义务教育的投入，不仅是农村财政现状的客观要求，也符合当前义务教育财政发展模式的国际潮流。
　　(2)总体上加大中央政府对农村义务教育的投入、在现阶段过渡期内，考虑到国家发展目标和财政状况，不要求中央政府在全国范围内开展工作，而是“有所为，有所不为”，充分考虑区域之间的差异，发挥宏观调控能力，缓解地方由于经济发展的不平衡所导致的教育资源配置不公与机会不均等。对经济发达地区（东部沿海地区），中央政府可以继续现行的基础教育办学体制，给予较少或不给予投入，完全由地方政府财力解决；对于欠发达地区（中部地区）应强化省级政府对农村义务教育的投入，重点扶持省级贫困县，中央只负责国家级贫困县的义务教育投入；对西部不发达地区，中央和省政府全面介入，力保贫困与非贫困县义务教育投入达到全国学生人均经费水平、在上述两类资助地区，投入标准依据财政标准支出与标准收入的差额和激励系数决定；激励系数的制定不实行全国统一标准，实行省内规范确定、运用这种方式的理由在于：第一，依据我国教育经济学最近的一项研究表明，教育资源分配不公的省内差异远高于省际差异。因此，采取省内差异因素而非全国标准制定标准收入与支出会更有利于教育资源的公平分配；第二，对发达地区给予较少或不予资助的做法实际上是实行变相的教育成本补偿机制。发达地区吸纳的高素质人才，其义务教育的培养成本来自于欠发达和落后地区因此，根据“谁受益，谁投资”的教育成本分担原则，将本应给予发达地区的义务教育投入转向非发达地区也是合理的。
　　（二）从变β值入手
　　在已知β值是下级政府财政收入能力T的一个减函数后，如何通过增加下级政府的财政收入能力以降低β值，进而实现扩大学生资助数量的目的，是我们建立农村义务教育投入保障机制的一个切入点。
　　建立和规范稳定的国家财政转移支付制度，充裕地方政府的财政收入，正是我们所寻找的这个切入点。我国现行的义务教育财政转移支付制度，主要包括：中央政府的“国家贫困地区义务教育工程”专款、“义务教育危房改造工程”专款等，转移支付总额约占义务教育总支出的1%左右。省、地两级政府的义务教育专项拨款全国各地不尽相同，但总量均不大。因此，建议单独设立农村义务教育投入的一般性转移支付和贫困落后地区的专项转移支付制度，加大上级政府对下级政府的纵向转移支付的力度；突破原有的财政分配结构，改变原体制下照顾地方利益格局的不利模式，取消对发达地区的义务教育转移支付，并尽快建立省与省、地区与地区之间以教育成本补偿为目的的政府间横向转移支付制度。在实施步骤上，采取逐步推行一般性转移支付制度，重点建设贫困落后地区的专项转移支付制度；稳固和充实纵向转移支付制度，大力推广发达地区与落后地区的横向转移支付制度，充分实现教育机会均等的公平性原则。同时，为确保上述制度的有效实行，必须切实贯彻《教育法》所要求的“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项”，实现教育经费预算单列。
　　（三）开征新的教育税，以税收制度保障义务教育，已成为社会各界的共识
　　以我国农村原有的教育附加费和教育集资等税费资助教育，不仅经费来源不稳定、数额有限，而且无法做到专款专用，对庞大的农村义务教育而言，可谓“杯水车薪”。也正是如此，2000年的农村税费改革裁撤了这些低效率税费项目，但同时也加剧了农村义务教育经费的短缺。所以，在新的形势下，政府有必要开征新的教育税来资助农村义务教育。新税种的设计一定要注意合理性，将征税的对象更多地转向农业人口中的非农产业人口，扩大对城镇经济的征税力度以补贴

农村义务教育。在税种选择上，不宜开征新的税种，加重城市和农村的经济负担，而应在保证现有的税制结构和税收总量的情况下，明确一项或若干项税种为义务教育专项税，宏观调控义务教育。这方面可以借鉴美国的做法。在美国，教育经费主要来源于各州的财产税。采用这种征税办法，税基稳定丰富，税收来源不会因为经济的波动而有较大的起伏，保证了教育经费的稳定和充裕。
　　（四）发行教育彩票，进一步拓展农村义务教育多渠道的筹资体制
　　在保证现行的多渠道筹资体制下，建议发行教育彩票，为教育发展服务。这既是博彩业品种的创新，又是在国家教育投入不足而财政压力较大的背景下，拓宽教育投入渠道，满足教育事业发展的一条重要思路。据不完全统计，在英国，每周的彩票发行量为1亿英镑；美国的德克萨斯州每年彩票的发售总额是32亿美元；我国香港每年仅六合彩一个品种年销售额就达5亿美元。再以亚洲和中东地区为例，1998年的销售总额为149.78亿美元，人均购彩额9.3美元。1998年全世界彩票销售总额为1268亿美元，人均25美元，而我国1998年彩票的总销售额为11.03亿美元，人均销售不足l美元。因此，有关专家撰文，即使是最保守的测算，我国彩票市场至少有三分之二未得到开发利用，彩票发行总额不足世界彩票发行的百分之一。至于教育彩票，美国的许多州都以发行教育彩票获得教育经费。由于教育是一种公益性事业，能得到社会民众的广泛支持，发展态势极好。因此，充分发掘我国彩票市场的潜力，发行教育彩票是完全可能的。
　　（五）鼓励民间资本投入基础教育，明文立法确保教育投资者的合法权益，给予学校举办者合理回报
　　我国《教育法》第25条规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。该条款的立法基础在于，教育是一种准公共产品，级别越低，公共产品的属性也越强。义务教育作为教育之基础，存在较强的正外溢性。因此，义务教育应当由政府举办，税收支持。笔者认为，这里存在一个逻辑误区：既然义务教育存在正的外溢性，而义务教育的举办者又独自承担了教育的成本，为什么不能给予教育组织者合理的回报呢？此外，担心私立学校举办者以营利为目的而过分压低教育成本、影响教育质量的想法，于情可以理解。但是，教育作为一种服务，与市场中提供的其它服务并无实质区别，教育服务同样可以在市场竞争中以“低价高质”的方式提供。引进市场机制，降低教育成本，原本就是我们优化教育资源配置的目的。
【参考文献】
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　　[2]　汪丁丁.我思考的经济学[M].北京：生活？读书？新知三联书店，1997.
　　[3]　中国经济统计年鉴(2000).北京：中国统计出版社，2000.
　　[4]　教育彩票.一个不枯竭的血库，news.sohu.com/35/92/ncws2020659235.shtmL.

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