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关于审判委员会现状及改革方向的调查与思考/叶文炳法律论文网
关于审判委员会现状及改革方向的调查与思考
审委会制度是我国诉讼制度的一大特点。在我国现行的诉讼制度中，它占有非常
重要的地位，各级法院内部设立审委会，由它讨论复杂、重大、疑难案件和审判
工作的其他问题。过去的几十年，审委会曾起过很大的积极作用，至今仍发挥着
很大影响。近年来，随着“同世界接轨”的口头的流行，随着法院各项工作改革
的不断深入，人们对现行审判委员会工作机制进行改革的呼声越来越高，许多学
者同仁对现行审判委员会的工作职能提出了质疑，甚至有的认为应该废除这一制
度。因此，审判委员会改革问题就成了当前热议的话题之一，最高人民法院“二
五”改革纲要已将该项改革列入日程。过去，虽然有不少法院就审判委员会进行
了改革，但都是在缺乏统一指导的情况下自下而上自发进行的，这种改革模式，
决定了改革进路与改革结果的多样性，不过这种改革的多样性又为决策者设计和
规划改革蓝图提供了多个选择文本，使改革有了模式可选的余地。本文以点说面
的方式，以福建省漳平法院为文本，对福建省漳平法院审判委员会的现状及改革
进行了考察总结，并提出了思路。
一、现状考察
近年来，漳平法院就审判委员会制度存在的问题自发地进行了改革，改革内
容涉及委员遴选、职责定位、运作方式等。应当指出的是，漳平法院审判委员会
的改革，并未系统进行，而是自发性进行地探索。本文提供的数据，有些是静态
的，有些是动态的。由于改革是一个动态的过程，静态的数据既是改革的结果，
也是改革的动态反映。
（一）静态考察
1、机构设置及人员构成
目前，审判委员会委员七人，其中，一名院长，一名党组副书记，三名副院
长，其余两名是民一庭长和办公室主任；漳平法院审判委员会设有审判委员会秘
书作为负责审委会处理日常事务人员，关系挂靠在研究室，专人负责；未设立了
刑事、民事、行政等多个专业委员会，所有审委会委员除一人外，其余均取得了
本科学历。
2、职责
审判委员会的职责，主要分为两部分，即讨论案件和其他议题。
（1）讨论案件。
2003年召开审判委员会70次，所讨论的刑事案件40件，占当年讨论议题57.1 %，
民商事案件19件，占当年讨论议题27.1%，行政案件8件，占当年讨论议题11.4%
，执行案件0件，讨论审判其它问题3次，占4.3%；至2004年召开审判委员会91次
，所讨论的刑事案件67件，占当年讨论议题73.6%，民商事案件14件，占15.4%，
行政案件1件，占1.1%，执行案件0件，讨论审判其它问题 9次，占当年讨论议题
9.9%；2005年至9月30日召开审判委员会38次，所讨论的刑事案件26件，占当年
讨论议题63.4%，民商事案件6件，占当年讨论议题14.6%，行政案件1件，占当年
讨论议题2.4%，执行案件2件，占当年讨论议题4.9%；讨论审判其它问题6次，占
当年讨论议题14.6%；从上列数字可以看出，从2003年开始，讨论议题主要是刑
事案件，从提交的案件类型上看，三年刑事案件平均占当年讨论议题55%到74%。
（2）其他议题：其他议题包括讨论通过审判管理、审判流程等方面的制度
，对发改案件的分析，对审判形势的研究以及学习新颁法律、法规、司法解释等
等所占当年讨论议题逐年上升从4.3%上升至14.6%。
3、运作方式
具体运作方式为：
（1）审委会召开会议程序。审判委员会实行定期例会制度，也根据实际情况，
院长临时决定召开。审判委员会委员有一半以上出席时方能举行会议。审判委员
会会议由院长主持，院长因故不能参加审判委员会会议时，委托副院长主持。审
委会秘书于开会一日前通知各位委员和应当到会的人员，被通知人员应准时到会
。审判委员会实行民主集中制，遵循少数服从多数的原则。
（2）提交审委会讨论的案件一般是合议庭有重大分歧、或者有重大影响的
案件，由主审人报分管院长同意后再提交院长批准，审判管理的意见制定和修改
都须提交审委会研究。
（2）明确讨论案件程序。一是明确案件提请讨论程序。主审人员必须填写审批
表并经分管院长核准，院长同意后方可提交讨论。会前三日至五日须将讨论案件
审理报告材料报送审判委员会秘书审查登记，对不符合要求的，退回修改；对符
合要求的，由审委会秘书转至每位委员审阅，确保委员充分熟悉案情。三是明确
案件讨论方式，规范发言方式。主审人员汇报后，分管领导先发言，一般委员发
言后，院长委员才发言，审判委员会研究案件或重大问题意见出现重大分歧时，
会议主持人可决定择日再行讨论。经院长决定，立案庭、审监庭长等有关部门的
负责人可以列席会议。经会议主持人决定，涉及审判委员会讨论事项的有关人员
可以到会介绍情况，并接受审判委员会委员的询问。四是疑难复杂案件，经办庭
庭长列席会议，必要时可以补充案情发表意见。五是讨论重大、疑难复杂刑事案
件时，通知检察长列席并听取意见后，由委员们按序发言。
（3）审委会的决定和执行。审判委员会作出的决定，须经参加会议委员半数以
上通过，不同意见允许保留，如实记入笔录。审委会秘书将评议过程记入笔录，
由审委会委员签名。审委会的决定由审委会办公室负责组织实施和监督执行。
（4）为强化审委会委员的责任，制定了有关审委会委员案件回避、错案追
究、承担责任等制度。同时规定：对经过审判委员会讨论过，并出现问题的案件
，审判委员会成员应根据自己的发言来
承担责任，从而改变了过去集体责任无人
负责的局面。2005年上半年，有一起经过审委会讨论过后，仍被二审改判的案件
，审委会成员在第二季度考核中，根据自己的发言承担了岗位责任。
（二）路径考察
近年来，漳平法院关于审判委员会的改革，主要是针对审委会制度存在的问
题，从完善管理入手而进行的，具体措施为：
一是理清了审判委员会的横纵向关系。首先，科学划定审判委员会作为法院
最高审判组织行使审判管理和决策的职能。在审判实践中，漳平法院院党组把法
院管理工作从横向关系上划分为审判管理、队伍管理、行政管理三大类，以审判
委员会、党组会和院长办公会分别与之对应，各司其职，各负其责。凡是与审判
业务有关的问题都一律提交到审判委员会讨论，使审委会成为真正的审判业务机
构。审判委员会坚持少数服从多数，主要对审判宏观管理问题和审判运行中的共
性问题进行决策，强化审委会的全局指导功能，推行由“个案研究”向“综合指
导”转变，加强对重大审判问题的研究，减少个案的讨论，使审委会的宏观指导
功能不断得到有效发挥。党组会坚持民主集中制原则，主要就贯彻党的路线方针
政策、干部人事、队伍建设等重大问题进行决策；院长办公会实行首长负责制，
主要对法院的行政事务进行决策。其次，在纵向关系上，加强审判组织管理，着
重解决好审判工作行政化的问题。严格区分审判委员会、院长、副院长、庭长、
副庭长、合议庭和独任法官的职责，取消分管院长签批文书的制度，简政放权，
保证合议庭、独任法官依法行使职权。院庭长在审判管理中做到有所为有所不为
，院长主要解决法院内外信息不对称的问题，营造宽松的司法环境；院长、副院
长主要行使督查职能，解决执法尺度的问题，带头主审一定数量的重大疑难案件
，2004年院长、副院长带亲自主审了82件案件，2005年1月至9月院长、副院长亲
自主审了28件案件。同时，推行院长、副院长、审委会成员参与听审、听议和直
接担任审判长参与重大复杂案件审判制度，其中院长全年参与审判或执行案件不
少于2件，听审听议不少于4件。2005年1月至9月，院长、副院长、审委会成员均
参与了5次疑难复杂案件观摩庭听审，并都写出了听审评议，以此形式极大促进
了庭审水平的提高，以此克服审判委员会判审分离、“审而不判、判而不审”的
现象，实行审委会委员定期听审重大案件的制度。
二是优化了审判委员会的结构。注重审委会委员的法律专业知识和审判实践
经验，使审判委员会向专业化、权威性方面发展。建立完善审判委员会考试选拔
机制，审委会委员缺额一律实行考选，严格按照“推荐—审判实务考核—绩效考
查—公示—任命”的选拔任用程序进行。2004年，漳平法院增选了两名年富力强
、具有丰富审判经验的法官出任审委员委员，增选方式是通过上述公开方式进行
，并且做到以缺选人，淡化职级待遇意识，使审判委员会人员结构做到既专又全
、比例适当，并且增强了审委会的权威性。
三是审委会职能的准确定位。审判委员会除讨论少数重大或疑难的具体案件
外，主要工作职能转变为分析审判形势，总结审判规律，制订审判规范，研究带
有普遍性的法律适用问题。具体来说是做到审判委员会职能的“四个转变”：1
、由原来的对事实认定和证据采信都负责到一般只对适用法律负责的转变，一般
只是对案件如何适用法律进行表决，充分尊重合议庭在庭审中的作用。 2、由单
纯的解决个案到解决重点、疑难案件示范作用的转变。根据法律规定，结合本地
实际，对需讨论研究的案件范围进行界定：破产案件、再审案件、延长审限案件
、可能引起群体访的案件，并且对被二审改判的案件、执行中止案件和司法鉴定
案件每季度汇报一次。3、推行“个案研究”向“综合指导”转变，加强了重大
审判问题的研究，降少个案的讨论。2005年1月至9月所讨论的案件与去年同期相
比下降34%，所讨论的审判制度、重大审判问题四项，与去年同期相比上升100%
，从而使审委会的宏观指导功能不断得到有效发挥。4、由被动处理案件到主动
进行审判研究的转变。通过审委会，及时对审判中出现的一些好的做法进行调查
、研究、总结，并进行推广。
四是规范了审委会工作运行程序。为提高审判委员会工作的质量与效率，漳
平法院先后修订了审委会议事规则，制定了《提请审委会讨论案件审批表》、《
审委会通案规则》、《审委会记录规则》，建立了审委会委员错案追究和审委会
责任承担制度等一系列规范性制度。
五是改善了审判委员会获取审判信息的手段。通过不断加强信息化建设，运
用数字网络等先进科技手段，从硬件和软件两个方面来保证审委会的顺利运作，
漳平法院为审判会议室配备了一台笔记本电脑，下一步将在审判委员会会议室设
置了庭审同步视频、微机速录、电子显示和电子表决等系统，保障了审委会工作
的公开透明高效、运行程序的制度化和规范化。
（三）效果考察
审判委员会讨论研究的案件，大多属于疑难复杂和社会影响大的案件，但这
类案件一直保持着较低的上诉改判率，申诉率、提起再审率也极低。三年来，漳
平法院审委会讨论案件累计202件，上诉被二审改判仅10件，占所讨论案件比例
为4.9%，与合议庭（独任庭）直接裁判的案件相比，上诉改判率、申诉率、提起
再审率也是极低的，并且审判委员会通过宏观指导，客观上保证了裁判的公信力
和社会效果。在宏观指导下强调了调撤工作，强调了“十率”的管理工作，2005
年全龙岩市法院第四期案件质量与效率评估考核情况通报来看，漳平法院民商事
案件诉讼调撤率达到了85.82％；上诉、抗诉率为4.55%；改判发回重审率为零；
申诉、上访率为零，办案的质量和效率有了很大提高，居全市第一名，走上了“
上诉少、申诉少、改发少、公信力高”的良性循环路子。
二、理性分析
（1）审判委员会制度的缺陷
审判委员会制度在中国已经实施多年，目前真正对这一制度完全满意的人士
恐怕为数极少。多数人发现了这一制度在运作过程中产生的一些问题，并从完善
我国司法制度的角度，提出了一些改进这一制度的建议。当然，也有不少人在肯
定这一制度存在问题的同时，认为不应对这一制度的正当性予以完全否定。有的
法官就认为，由于审判委员会这一组织及其讨论案件制度的存在，法院可以充分
发挥集体的智慧，避免单个法官或合议庭在认识事实和适用法律问题上的局限性
，保证案件得到正确处理。尤其是考虑到审判委员会委员尽管为法院内部的行政
领导，但他们一般年龄较大，社会阅历较深，审判经验也较为丰富。而由于司法
体制的原因，我国法院一般审判人员的年龄偏小，社会阅历不深，经验也不丰富
。因此审判委员会这一道关的存在可以在一定程度上防止错案的发生。另一方面
，考虑到我国法院目前存在着日益引起社会各界重视的司法腐败问题，由审判委
员会这一集体组织对案件的处理进行“把关”，对于防止个别审判人员徇私枉法
、任意裁断也是有利的。一些学者甚至还从理论上论证说：审判委员会在中国目
前的情况下有助于维护法院在实施法律方面的统一性，有助于保证审判人员的廉
洁性，也可以成为法院系统生存和发展的重要保障。
上述为审判委员会制度进行辩解的观点不能说没有道理。在法院组织制度中，相
对于单个的法官而言，由多个法官组成的组织更容易抵御外界对法院审判活动的
不正当压力和干涉，也更容易防止徇私舞弊现象的发生。这也是为什么大多数案
件的审判要采取合议制度的原因。毕竟由三名或五名法官组成的合议庭要比独任
审判员更有助于实现公正的审判。而在大多数场合下，由法院院长、副院长和各
业务庭庭长组成的审判委员会对案件的公正处理要负有更大的责任，作出的决定
会更加慎重。因此，从发挥集体智慧和增强法院抵御外界干预的角度来说，审判
委员会讨论案件的制度确实具有其存在的必要。但是，任何问题恰恰都有其正反
两个方面。审判委员会的优势在于其集体智慧和力量可以得到发挥，但集体有时
未必比个体更加高明。在其他一些场合下，审判委员会不仅不能成为有效抵御外
界对法院审判不当干预的集体，反而可能成为外界干预法院公正审判的畅通无阻
的途径。尤其是在我国实行的政治制度之下，当拥有更高政治权威的机构对法院
的正常审判提出与法律不符的要求，甚至因为法律以外的原因直接向法院施加压
力时，法院院长往往会通过审判委员会会议使法外干预的结果“合法化”和“正
当化”。这里有法院的苦衷，可以说是不得已而为之的做法。但是审判委员会可
以有效抵御外界干预的说法却被证明是不能完全成立了。事实上，在法院审判不
具有独立自主性的大背景下，审判委员会既可以成为维护法院自治性的积极力量
，也能够成为强化法院附庸地位的集体。因为法院要生存，要发展，而在其生存
和发展过于受制于人时，对公正审判的追求就不得不让位于功利性的考虑。这里
起关键作用的不是什么集体比个人高明多少的问题，而是法院与干预者在政治结
构中的力量对比关系，以及法院维持其生存的方式，如人事、财政预算和基本设
施建设等方面的保障等，因此，漳平法院认为，审判委员会在目前中国司法制度
中的存在具有必然性，具有其发挥作用的背景因素和理由，或者干脆说具有一定
的“合理性”，因为中国确实有中国的国情。
(2)审判委员会存在的法律依据
我国宪法规定，人民法院的组织由法律规定。《人民法院组织法》第十条第一款
规定，“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制，审判委员会的任务是
总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”， 这
是审判委员会存在的宪法和法律根据。１９９６年３月１７日修正后的《刑事诉
讼法》通过时，审判方式改革已经开始。该法第１４９条中规定“对于疑难、复
杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长提交审判委员
会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。”从上述来看，审委会存在
是完全基于法律而存在，因此，在讨论审委会的存废，从理论研究的角度讲是可
取的，而从实践的角度讲没有多大意义。
（3）审委会存在的理论依据。
对审判委员会制度的评价也应至少从三个角度进行：
首先，从讨论范围来看。审判委员会多为人所诟病之处，主要集中在其具有讨论
研究个案的职能，具体表现为设置的行政化、“审者不判，判者不审”等方面，
并且这些问题一直找不到有效的解决途径。但应当看到，我国法律赋予审判委员
会的职责，除了讨论个案之外，其非常重要的职能，在于宏观指导，即“总结审
判经验”和“讨论其他有关审判工作问题”。从审判规律而言，笔者也不赞同审
判委员会讨论个案，但这只是审判委员会的职能之一。以其局部的不足而否定制
度本身，不是理性的表现。同时，我们认为，对于审委会制度存在的问题，有些
并不是制度本身或无法克服的问题，而是由于法律规定的缺失而导致的技术问题
和人为性的问题，通过完善程序是可以得到弥补的。
其次，从这一制度实施的结果，从漳平法院审判委员会讨论案件的结果来看，被
二审改判的数量是极少的，三年来讨论案件累计202件，上诉被二审改判仅10件
，占所讨论案件比例为4.9%.事实上，对一项制度实施效果的评价，尤其是对一
项程序所产生的法律结论的评价，如果没有上述各方面的实证材料和数据，就不
可能做到公允、合理
。因此我们认识，对审判委员会讨论决定案件效果的评价只
能是仁者见仁，智者见智，从上述数据材料来看，答案是明确的，从讨论效果来
看，有存在的合理性。
第三，从这一制度的组织构成，也就是构成实施这一制度的法律主体来看。对于
审判委员会的组织构成分析来看，由法院院长、副院长、业务庭庭长、研究室主
任等组成的审判委员会缺少必要的专业分工，他们对具体案件的讨论未必比日趋
专业化的合议庭的法庭审判更能保证案件质量。同时，法院的院长和副院长也有
一个内部分工，分别主管刑事、民事、经济、行政等审判庭的审判业务，从而使
“主管”院长对自己负责的审判业务较之其他业务更为精通和熟悉。这样在审判
委员会讨论每一个具体案件的时候，真正精通该案件所涉审判业务的法官恐怕只
有有关业务庭庭长和“主管”院长，多数审判委员会委员可以说都是外行。那么
作为审判委员会委员中难得的“内行”的该业务庭庭长和“主管院长”是否就能
保证案件的质量呢？这些充分显示出审判委员会组织构成上所具有的缺陷。
第四，从这一制度运作的过程，也就是该制度从启动到终结所经历的步骤和环节
来看。从审判委员会讨论案件运作过程来看，审判委员会制度存在的根本性缺陷
在于其讨论决定案件的程序和过程不具有最低限度的公正性。换言之，审判委员
会制度是通过剥夺原告、被告等当事者的基本权利——获得公正审判的权利来维
持其正常运转的。由此造成了下列问题：一是由于刑事被告人及其辩护人无法参
与审判委员会的讨论，被告人的辩护权事实上遭到剥夺，法庭审判中进行的辩护
也失去应有的意义。这会导致出现律师界最为无奈的“你辩你的，我判我的”现
象；二是由于审判委员会在讨论案件时不进行任何证据的调查，那些本应贯穿于
审判过程中的直接审理、言词辩论、法官不更换、庭审不间断等诉讼原则无法发
挥作用；三是由于合议庭进行的法庭审判形同虚设，为规范合议庭的审判活动而
建立的诉讼程序，如合议制、回避制、评议制等，都失去了存在的价值和意义。
四由于审判委员会的讨论秘密进行，社会公众无法参加旁听，也就不能对讨论过
程实施有效的监督和制约，审判委员会会议成为典型的“黑箱操作”程序。这不
仅使公开审判原则在审判委员会讨论程序中无法发挥作用，而且导致公开进行的
法庭审判徒有虚名。这与最高法院的倡导下，各级法院目前仍然以强化公开审判
作为审判方式改革的首要措施存在一定程度上的矛盾问题。
（3）实证支点
通过对审判委员会的效果考察，我们发现，审判委员会的存在有着良好的法
律和社会效果。效果是客观的，这为审判委员会的存在提供了具有说服力实证支
点。但需要追问的是，假定审判委员会并不存在，对于同类案件，如果通过提高
法官的素质和强化合议庭的责任，案件的处理是不是会取得同样的效果呢？回答
是肯定的，因为笔者也不赞同审委会讨论个案。但法官素质的提高毕竟不是一朝
一夕就能做到的事，因此，以上追问所包含的假定，还仅仅是假定。
三、改革的方向
（一）以完善为路径。从人民法院的角度讲，完善也即改革。事实上，任何
一项制度，总存在着两面性，既应看到消极的一面，更应看到积极的一面。改革
也总是从革除或限制其消极面入手，使之利中取大，弊中取小，而不是对制度本
身的否定。
（二）抓主要矛盾，克服审判委员会制度的缺陷。从总体上分析，审委会改革虽
然应从调整组织结构、改变职权、转变某些职能，建立完备的程序几方面着手，
但最主要的还是审判委员会职能上的转变问题，因此，首先，抓好审委会职能转
变，减少审委会讨论案件的行政色彩。克服审判委员会制度缺陷的核心与克服法
院组织和审判活动中的行政化是相同的。目前，法院的审判委员会通常是在把控
辩双方或者其他当事人排除在外，单独地、秘密地得出结论，带有很强的行政化
会议特征。审判委员会所具有的行政会议的特征，破坏的恰恰就是法院在组织和
审判程序方面的司法性质。要克服这一点，必须对诸如法院院长、副院长的职责
、业务庭庭长的权力范围、司法行政主管与法官个人之间的关系等方面的事项加
以重新确定。 其次，抓好审委会人员的组成问题。在人员组成上，审委会作为
特殊的审判组织，人员的组成应由“权力型”向“专家型”转变，除院长，分管
业务的副院长是当然的委员以外，其余委员由业务能力较强的法官担任，讨论方
式由现在的会议室听汇报改为临案听审及时议决。应当明确，审委会委员不是一
种待遇，非业务型的院级领导不应参加审委会，不应是其当然委员。第三，明确
审委会的讨论范围。审委会讨论范围主要是总结经验，决定院长的回避，决定案
件是否再审、讨论其他审判工作等，应尽可能不讨论个案或减少讨论个案，讨论
个案界定在有社会影响较大的案件。第四，明确运作方式，从程序上保证审委会
的司法职能。一是在审判委员会与合议庭之间进行职能方面的分工，案件事实一
律由合议庭通过法庭审判加以认定，审判委员会不再就案件事实问题进行讨论和
作出决定，而仅仅决定案件的法律适用问题；二是在案件决定由审判委员会讨论
后，所有将要参加审判委员会会议的委员都必须参与法庭审判活动，这种参与可
以采取旁听的方式，也可以在法庭上设立审判委员会专席，所有委员必须参与法
庭审判的全过程。从而在一定程度上解决判而不审，审而不判的问题，以贯彻诉
讼公开、直接言词原则。
（三）以人民法院组织法的修改和全国法院系统统一相关模式为后盾。审判委员
会制度存在的问题，有些是制度本身固有的，在技术层面上无法克服的，这为修
改人民法院组织法提出了客观要求。同时，法院各自为战的改革模式，不利于树
立司法的权威，亟需最高法院在充分调研的基础上统一意见和模式，以改变这种
无序状态。
(福建省漳平市人民法院 叶文炳,联系电话:13507536046)
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