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县地方政府性债务分析报告
县地方政府性债务分析报告
***县位于塔里木盆地西南部和塔克拉玛干沙漠西南边缘，叶尔羌平原区，总面积15200平方公里，现有耕地92万亩，林地52万亩，草场70万亩，辖九乡一镇四个农林场，辖区内有维吾尔族、汉族、回族、哈萨克等13个民族总人口24万余人，少数民族人口占总人口的90%以上，是典型的绿洲农业大县和少数民族聚居区。***县距首府公路里程1499千米，铁路、航空均远离***县，处于交通死角。境内大部分面积是荒漠，气候条件恶劣。做为"农业大县、工业小县、财政穷县",由于地方财政收入较低，造成***县多年来财力短缺，对各项事业发展投入不足，财政负债较重，历史欠帐较多。特别是水利、交通等基础设施建设位居全地区末位。
一、***县农村基础设施薄弱情况
（一）水利基础设施情况
***属于典型的绿洲经济、灌溉农业，水是***经济社会可持续发展的命脉。然而***县农田水利设施基础薄弱：一是水资源时空分布极不均匀，仅有小型水库两座，地表水受季节性来水影响，"春旱、夏涝、秋缺、冬枯"情况十分明显，水资源配置和调蓄能力严重不足仍然是制约***县跨越式发展、可持续发展的主要瓶颈。二是农田水利基础配套率低，老化失修，渗漏严重，输水能力底，干支斗三级渠道防渗率不到14.62%,灌溉水利用系数仅为0.39,盐碱化土地高达48.62万亩，亩均毛灌溉定额居高不下，农业用水占总用水量的99%以上，用水效益低下，用水结构不合理，农田水利基础薄弱仍然是影响产业结构调整和农业稳定发展的重大因素。三是防洪减灾工程建设严重滞后，防灾减灾能力严重不足，永久性防洪堤坝仅占现有提防的4.7%,绝大多数是临时性防洪工程，根本不能满足目前防洪需要。
（二）道路交通基础设施情况
为加快农村公路建设，实施"村村通达"工程，落实资金是关键。***县多年来充分调动各方积极性，进一步完善"国家投一点、地方筹一点、社会捐一点、群众出一点"的"四点"办法，形成在公共财政框架下，政府投入为主导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投资体制，营造千军万马抓农村公路建设的浓厚氛围。***县农村公路建设项目多，需求的资金数量大，仅靠国家补助资金来推动农村公路建设，效果十分有限。由于***县财力有限，没有更多的资金投入农村公路建设，造成建设和维修资金短缺。前几年实施的农村公路建设极大地改善了***县农村的生产生活条件，给人民群众带来了直接的经济效益，农村公路建设日益深入人心，各地要求建设农村公路的热情急剧高涨，即便如此，由于受经济条件和路网基础薄弱等因素的制约，当前***县乡农村公路建设能力有限，***县现有9个乡129个行政村，仅有占52%、67个行政村通了沥青路面，其他占48%、62个行政村仍然是土路和部分沙石路面。
二、***县地方政府性债务审计情况
截止2013年6月30日经审计部门审计认定***县地方政府债务金额为40247.57万元，其中：直接债务余额38438.68万元，担保债务余额1808.89万元。
2014年12月，按照新债办〔2014〕1号《自治区政府性存量债务清理甄别工作实施方案》及新财预〔2014〕125号《自治区政府性存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的精神，统计口径与审计保持一致新增加政府可能承担一定救助责任的债务，按此要求，经单位上报、审计部门认定截止2014年12月31日***县地方政府债务余额为22347.26万元，其中：政府负有偿还责任的债务余额为15601.99万元，政府负有担保责任的债务余额为1345.27万元，政府可能承担一定救助责任的债务5400万元。
截止2015年12月31日，地方性政府债务余额为16389.83万元较2014年12月31日减少5957.43万元，其中：一般债务（即原口径政府负有偿还责任的债务）余额为15097.48万元，专项债务余额为（即原口径政府偿还责任的担保债务）4.51万元，政府负有担保责任的债务余额为1287.84万元。按照新旧统计口径转换，一般债务余额较2014年12月31日减少500万元，政府负有担保责任的债务余额较2014年12月31日减少57.43万元，政府可能承担一定救助责任的债务减少5400万元。
三、地方性政府债务的成因分析
1、地方经济落后，财力薄弱，财政预算无力安排偿债资金。***县偿债资金来源单一，甚至无来源。历年来，***县向上级部门的世行贷款、农业综合开发借款以及部分向金融机构借款用于农业基础设施建设等资金，都应由乡镇从提留、农民收益、水费加价中扣回。近年来国家为落实各项减轻农民负担政策，已取消各种收费，而项目执行单位属地方政府机构和单位，资金来源属财政资金，在丧失稳定收入来源后致使无力偿还，而无法清偿；借给辖区内国有企业的项目资金，随着近年来国有企业的改制、转让、破产，导致投入资金无法收回，如世行项目、日协项目的还贷资金都由水利部门从收取的水费中提取一部分用于还贷，致使水利部门不堪重负；同样的情况使农业行业、农机行业、畜牧行业所制定的还贷方案无法落实，造成还贷资金没有来源。
2、公共事业大量贷款，政府承担还款责任。债务资金使用单位多为行政事业单位，其行政运转依赖地方预算拨款，政府用于公用事业的财政性资金远远满足不了城市发展的需要，大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上，使得投资所带来的风险不断向地方政府集中。
3、历史债务主要为教育、卫生、农田水利和通路建设工程。是因为近年来中央加大了基础设施项目建设，资金大部分都是由中央财政予以保证，在申报项目时只是针对主体工程资金进行申报，实际执行过程中的前期费、附属工程、待摊费用又是必须要实施和支付的资金，这样就造成了一块资金的缺口；由于铁路、航空均远离***县，地处偏远，交通不便，没有砖块、沙子和石子，所有的砖块、沙子及石子均需要从喀什等地方运回***县，材料成本较临县每平方米高出200多元，而上级再分配项目资金时未考虑此项，造成项目工程在***县落实难，却又必须实施，特别是交通基础设施建设"通达、通油"和水利防渗工程，动用大量农民劳力挖土方垫路基，按照"费税改革"动用农民劳动力超出义务工以外天数需向农民个人支付劳务费；其次由于市场机制的调控，实际在实施过程时，价格波动的因数造成部分工程在招标过程中已经超出了项目计划批复的资金。
4、落实中央、自治区、地区民生工程心有余而力不足。自2010年***县建设保障性住房工程以来，深受各族人民喜爱，申报政府保障性住房的热情空前高涨。为落实好中央、自治区、地区的决策部署结合当地需求，进一步加大了保障性住房建设力度，使得越来越多的各族群众感受到了中央、自治区、地区的关怀及改革开放所带来的便利。但受地方经济落后，财力薄弱的影响，财政预算无力安排保障性住房配套资金。
综上所述，地方政府举债的原因很多，以致历史形成的欠款，无偿还资金来源，造成拖欠。
四、化解政府债务措施
多年来，***县政府通过举借政府性债务等方面筹措了大量建设资金，利用这些内外债务资源，弥补了建设资金不足，推动了地方经济加速发展。近年来***县政府重视政府性债务管理工作，采取了"量力而行"和有多少资金办多少事、"谁借款，谁使用，谁受益、谁偿还"、和年初财政预算安排筹措还贷资金，规范债务管理，化解历史债务，有效防范了政府债务风险。主要做法：一是摸清债务底数，核实主体、理清债务的分布情况。二是建立世界银行和日本协力银行偿债准备金制度，多措并举，逐步消化外债。三是健全地方政府债务的控制机制，防止新增债务的发生。
化解债务最终需要发展来解决，一方面依靠上级的大力支持。另一方面需要自我发展。这些年为做好债务化解工作我们主要有以下几方面认识：
1、进一步提高认识，增强做好地方性政府债务管理的紧迫感和责任感。高度重视地方性政府债务管理工作，在思想上真正树立科学发展观。牢固树立可持续发展理念，正确处理眼前发展与长远发展的关系；牢固树立综合平衡观念，正确处理发展需要与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系；牢固树立债务风险意识，正确处理发挥地方性政府债务正面作用与防控债务风险之间的关系，做到举债有度，风险可控，最大程度的降低和化解地方性政府债务风险，促进***县经济和社会事业健康发展。
2、完善监管机制，提高地方性政府债务管理的实效。完善地方性政府债务偿还机制，多渠道充实偿债准备金。加强对地方性政府债务管理的动态监控，健全债务风险预警机制。在严格控制各单位地方性政府债务规模的同时，重点做好地方性政府债务监控工作。制定具体的地方性政府债务偿债计划，落实奖惩措施。加强负债项目的财务监督，逐步开展对项目的社会效益、经济效益及债务偿还能力的效绩评价。将地方性政府债务管理作为考评干部政绩的重要指标，并建立相应的问责和追究机制。
3、防范和化解地方性政府债务风险。坚持分类管理、区别对待、堵疏结合、平稳过渡的原则，清理整合资源，努力降低融资成本，提高资金的使用绩效。在制止不规范经营和融资行为，控制好地方性政府债务总体风险的同时，妥善处理偿还和在建项目后续融资的问题。引导和鼓励民间投资进入政府性投资领域，积极探索新型投资融资模式，推进政府投资项目融资方式的多样化。
***县财政局
二O一六年一月七日
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