建立党政领导干部能“下”机制的调查与思考

关于建立党政领导干部能“下”机制的调查与思考

如何实现干部能上能下，特别是解决好能下的问题，是长期困扰干部工作的突出问题，也是当前深化干部制度改革的关键环节。近几年来，嘉荫县按照中央和省市委关于建设高素质干部队伍的要求，在推进干部能上能下上做了大量的文章，把调整不称职干部作为解决干部能下的一项重要措施来抓，打破了干部领导职务终身制，实现了新老干部队伍经常性的更新交替，增强了干部队伍的生机与活力。
一、推进不称职领导干部“下”的基本做法和体会
2000年以来，嘉荫县委在调整不称职领导干部方面进行了积极的探索和有益的尝试，推进了调整不称职领导干部“下”的进程。概括起来主要有以下几点：
一是定思路，形成正确的调整导向。嘉荫县委通过几年的实践，提出了“三个月看思路，半年看成效，一年定去向”的思路，即调整、提拔的干部任职三个月后由组织部门到干部单位听取其工作述职，重点了解干部工作思路是否清晰；任职半年后由组织部进行专项考核，了解工作是否打开局面，取得了哪些成绩；年度考核中，对干部进行全面考察评价，确定干部的升降去留。这一思路的实施不仅使上来的干部经受到了考验，而且使调整下去的干部心服口服。
二是建制度，解决了“下难”的难点。在具体实践中，嘉荫县委注意从研究制定调整不称职干部的工作制度入手，依靠制度，来规范调整不称职领导干部，收到了一定的效果。先后制定实施了《领导干部试用期制度》、《领导干部年度考核制度》、《领导干部“四下”制度》和《领导干部任期责任制度》等一系列规章制度，这些制度实施以来，有75名领导干部从领导岗位上调整下来。
三是定标准，明确了“下”的对象。为切实解决“下”的对象难确定的问题，嘉荫县进一步明确了不称职领导干部的认定标准，规定年度考核不称职者下，诫勉教育不改者下，民主评议排名末位者下，试用期不合格者下，每年对现职领导干部进行全面考核，综合评定，确定不称职干部调整对象，取得了较好效果。
四是妥善安置，解除了后顾之忧。在调整不称职干部过程中，嘉荫县委注意根据不称职领导干部的具体情况进行多形式、多渠道安置，充分调动了被调整干部的积极性，形成了干部能上能下相结合，对下的干部不另眼看待，政治上一视同仁，生活上一样关心，工作上一样信任，干好了一样重用的氛围。如，我县1名乡镇行政正职因试用期间打不开工作局面，1名老林业局班子成员因违反政策规定先后被县委解除了试用职务和职级。对待被调整下来的干部，嘉荫县委没有放任自流，而是从内看素质，远看潜力的角度出发，从正面教育入手，帮助被调整对象从自身上找原因，正确对待组织的决定，经过一个时期的努力工作，这两名干部以下为机遇，以下为动力，扎实工作，赢得了干部群众的一致认可，重新走上了领导岗位。
几年来，通过深化干部人事制度改革，加快调整不胜任现职领导干部工作力度，有效地解决了干部“下”难的问题，虽然从领导岗位上下来的不称职干部是少数，但在干部队伍中引起的震动是强烈的，增强了各级领导干部的竞争意识和危机意识，得到社会各方面的好评。总结近年来推进干部能下的改革进程，有三条基本经验：
一是推行干部能下必须坚持从实际出发，从改革开放和发展社会主义市场经济的客观需要出发。从这几年来干部制度改革的历程看，一方面，这些改革为经济建设和其他方面改革提供了组织保证和制度支持；另一方面这些制度改革措施的提出、各方面的认可程度及其实际效果，又都不同程度地受到经济、社会发展进程的激励和制约。实践证明，推进干部能上能下，不是组织部门的主观选择，而是改革开放和发展社会主义市场经济对党的干部工作的客观要求。在不同时期、不同的环境条件下，推进干部能下，应当采取哪些措施、方法和适用于哪些范围，都不可避免地要与当时当地政治、经济、社会发展的客观实际相联系。我们必须坚持一切从实际出发，区别不同情况，积极稳妥地推进干部能上能下，从这几年的实践看，推进干部能下是一项长期的艰巨的任务，不大胆探索、锐意改革不行，但要一步到位解决问题也不可能，只能不断积累，循序渐进。
二是推进干部能下关键在于干部管理工作中要形成竞争激励机制。实践证明，各级党组织和领导干部的决心是实行干部能上能下的前提，制定明确的干部岗位职责是推进干部能下的客观标准。但是，干部能上能下，又不仅仅是干部职务的“上”与“下”的问题，涉及到对干部的选拔、任用、考核、奖惩、监督等一系列环节，是一个动态的管理过程。因此，除了坚定各级党组织和领导干部的决心、明确干部岗位职责外，必须建立和完善一套科学的、合理的、有效的竞争激励机制。这种机制是按照正确的指导思想、方针、原则形成的制度体系，要充分体现“公开、平等、竞争、择优”的原则，各项制度之间要相互提供支持，建立有机联系。实践证明，推进干部能下的相关制度、措施、方法要配套使用，单一地实行某一项改革，其作用往往不能持续和深入，容易“昙花一现”。
三是推进干部能下必须把能上与能下联系起来进行综合考虑。干部的“上”和“下”历来是紧密联系在一起的。干部“上”与“下”的过程，实际上是一个对干部严格管理、加强激励、竞争择优的过程。因此，我们要把解决好干部能“上”与能“下”结合起来进行考虑和研究，特别是在推进干部能“下”方面，尽快形成一套有效的制度和方法。
二、不称职领导干部“下”难的问题及原因
从我县调整不称职领导干部的实践看，虽然取得了一定的进展，但也存在着不少问题，主要表现在：
1、从“下”的数量上看，实际“下”的人数要比应该“下”的人数少。
2、从“下”的职务上看，表现为三多三少。级别低的“下”的多，级别高的“下”的少；副职“下”的多，正职“下”的少；在下的职务安排上，改员保级的多，降免职使用的少；在“下”来的待遇上，大分部是降职务不降待遇。
3、从“下”的渠道上看，调整形式单一。干部管理的主要形式仍然是委任制，这就造成不称职干部在“下”的时候，靠组织调整的多，自愿提出申请的少，从上级职务到下级职务、从领导干部到保留职务或一般干部，始终是在干部圈内循环，即使有个别的提出申请，也是有更好的去向而提出辞职。
4、从对待“下”的态度上看，多数不称职干部对组织调整不能正确对待。一些不称职领导干部“下”来后，不是从自身查找原因，而是抱怨组织、消极抗“下”。
不称职领导干部难“下”问题产生的原因：
1、思想解放程度不高。应当肯定，这些年绝大多数干部对待“下”的问题，无论是在思想观念上还是在心理承受能力上，都有了很大的改观，但思维观念的转变程度离推进干部能上能下的要求仍然还有相当大的差距。
从领导干部本人看，传统“官”念影响较深。虽然近几年随着社会主义市场经济体制的逐步建立，人们的“官本位”思想受到一定程度的冲击，但是认为当官就能光宗耀祖、升荣降辱的干部还大有人在。此外，干部一旦从现职岗位上下来，绝大多数人就认为这个干部不是犯了错误，就是不称职，这种舆论环境对下来的干部造成巨大的心理压力。
2、调整标准不规范。调整不称职领导干部，首要的是明确不称职领导干部认定标准。但目前量化、细化、具体的标准比较单一，一把尺子衡量和评价不同层次、不同类别的干部，只能是模糊的定性，难以准确地评价干部的德才表现和工作实绩。加上考核的方式、方法不尽完备，难以通过现有的考核来确认党政领导干部是否称职，尤其是对工作中并无明显问题和失误，但事实上相形见绌的领导干部作出明确定论，难度确实很大。调查了解中，大多数人认为认定不称职领导干部的标准模糊，而且相当一部分人认为不能准确认定。
3、相关制度不配套。相对来说，这些年我们在干部工作中，确实存在着对“上”研究得多，对“下”研究得少的问题，没有拿出可行的“下”的规定和制度。虽然已有的干部管理规章制度中，不少涉及到干部的“上”和“下”，但基本上是零散的、应急的，没有形成封闭的管理体系，特别是在解决不称职干部“下”的方面，缺乏权威性、可操作性和现实针对性的配套政策。此外，干部被调整下去后，组织上要给其找出路，但目前就业渠道狭窄，只能在机关事业单位进行安排，即使这样矛盾也比较多。安排在本单位，不好开展工作；安排在其它单位，不愿意接受；安排的单位不好，干部本人不愿意去等，表现比较明显。
4、措施落实不到位。一方面，表现在一些已经建立的制度执行的还不够彻底，具体表现在干部调整过程中，考虑品德、资历、年龄和身体因素较多，考察能力和实绩因素较少。对能力不足，实绩平平的领导干部触动不大。即使有的调整，也通常是职务虽然下来了，但待遇却没有降下来，已有的制度没有真正落实到位。另一方面，有的领导干部特别是“一把手”决心不大，重视不够，只是说在口头上，写在文件上，工作效果就差。相反，领导干部特别是一把手对这项工作认识高、信心足、决心大，开展“下”的工作就主动，效果就好。
三、促进不称职领导干部“下”的对策与思考
从今后发展看，加快干部人事制度改革步伐，关键要在建立干部能上能下、能进能出、有效激励、充满活力的用人新机制上下功夫，特别是要在完善干部能“下”机制上取得新突破。推进干部能上能下在制度和方法上所要达到的目标，应该体现在三个方面：一是形成一种择优汰劣的选择机制，在群众的广泛参与下，公开、公平、公正地择优汰劣，为优秀人才脱颖而出创造条件；二是形成一种干部人力资源配置的调节机制，不仅能保证“优者上，相形见绌者下”，而且使干部“上”与“下”都能够各得其所，做到人尽其才，人事相宜；三是形成一种经常性激励机制，能够结合日常工作，运用多种方式进行有效激励，充分调动干部的积极性、主动性和创造性三个方面相互联系、相互依托，构成了推进干部能上能下的总体构架。只有把它们综合起来，加以运用，才能充分发挥效益。我们认为，在下一步深化干部能上能下工作中，要把对干部能上能下结果的管理扩展为对过程的管理，着眼于干部管理的全过程，加强配套改革，综合推进。抓好五项工作：
（一）加强宣传教育，让“下”的干部排除思想障碍，为推进干部能上能下创造良好的社会氛围。传统观念和习惯势力的束缚是影响干部能上能下的思想障碍。改革干部制度，推进干部能下能下，必须解放思想，更新观念，形成正确的舆论导向和适宜的社会氛围。各级党组织要从建设高素质干部队伍，适应建立社会主义市场经济体制要求的高度，深刻认识推进干部能上能下工作的重要性和紧迫性。各级领导班子要强化抓班子、带队伍的意识，坚持一级抓一级，加大对推进干部能上能下方面已有制度贯彻执行和监督检查的力度。要克服畏难情绪，敢于动真碰硬，排除选人用人上的不正之风的干扰。其次，要教育干部正确对待职务的升降去留。破除官贵民贱，“不到退休年龄不退位”和“无错不下，下必有错”的旧观念，树立正确的职务变动观。明确干部职务的上与下是增强在市场经济条件下干部队伍活力的必然要求，下的干部未必就有错，也并不是对干部的惩罚，而是对人才资源进行优化配置的过程。要淡化干部职务“上”与“下”的观念，强化干部职务“进”与“出”的观念，使干部的职务变动在人们的意识中逐步成为一种自然的、合理的现象。再次，在社会宣传上不宜使用“平者让、庸者下”之类的口号，而是要教育引导广大干部、群众端正对“下”的干部的认识和态度，不要歧视和责难他们，减少干部“下”的外部阻力。
（二）完善竞争机制，全方位的考察干部，让“下”的干部下有所思。一是拓展竞争领域和范围，完善机构改革的相关配套措施，积极运用竞争上岗的有效方式，进一步做好机关工作人员的选配定岗和精简分流工作，使优者在位，劣者让位，改变“不犯错误不调整，不到年龄不下岗”的用人格局；二是进一步完善考试内容和方法，对不同部门、不同行业、不同职位领导干部的选拔考试，在内容和方法上要有所不同，更好地体现竞争职位对竞争者各方面能力、素质的要求；三是完善民主推荐、测评和评议领导干部方法，不断扩大群众的知情权、参与权、监督权，同时正确运用推荐和评议结果，既充分发挥民主，认真听取和尊重大多数人的意见，又不机械地、简单地以票取人；四是改进干部考察考核方法，不仅考察干部的工作圈，还考察干部的生活圈，不仅考察干部在本单位、本岗位的表现，还考察干部历任单位和岗位的表现，不仅看干部的学历、年龄，更看干部的实际能力和业绩，多层面、多方位地考察干部，防止以偏概全、扩优缩劣问题的发生。
（三）健全淘汰机制，建立科学的指标考核体系，让“下”的干部心悦诚服。要积极探索推进位次管理、末位淘汰制度，这是激发干部队伍活力的有效方法。实际操作中，首先要明确具体的考核标准。依据不同行业特点，逐步建立科学、合理的量化指标考核体系，结合不同类型、不同层次、不同岗位职务特点，细化不称职和不胜任现职干部的认定标准，使考核有依据，评判有标准。其次要合理确定末位单位和末位人员。要重点抓好“考、评、定”三个环节。“考”就是根据目标管理考核标准，考核物质文明和精神文明建设指标完成情况，排出单位和个人的位次；“评”就是采取由群众评议、班子成员互评、组织部门综评的方式，排出位次；“定”就是对各单位和人员的两次排位情况进行综合审定，分层次确定末位单位和末位干部。第三要严格考核结果兑现。连续两年被评为最差单位的主要负责人和被评为末位的干部，该降免职的降免职，该调离的调离，真正形成能者上、庸者下的局面。
（四）疏通安置渠道，让“下”的干部才尽其用。应当看到，“下”的干部虽然有的驾驭全局能力不强，但负责一个方面的工作却可能很出色；有的组织领导能力不强，却可能是某个方面的专业技术权威。所以，应该把“下”的干部视为一笔人才资源，进一步做好开发利用。在具体操作过程中，应注意把握以下几点。一是要认真细致地做好思想政治工作。同“下”的干部见面谈话，实事求是地讲清调整的理由，使他们正视被调整的客观现实，帮助他们认识不胜任现职的原因和差距，明确努力方向，鼓励他们放下思想包袱，愉快地走向新的工作岗位。二是要积极为“下”的干部创造提高的机会。可以采取调干学习、参加培训、挂职锻炼、参加中心工作等形式，着力提高他们的思想政治水平和工作能力，把调整的过程变为干部教育提高的过程，为重新安置上岗奠定基础。三是要拓宽安置渠道，量才使用，充分发挥被调整干部的作用。要根据“下”的干部本人的特点，安排到适当的岗位，使其各得其所，充分发挥专长。比如党务型的干部，从领导职务被调整下来后，可分工他们协助抓比较熟悉的工作。对有技术专长，但行政管理能力、组织协调能力较弱的干部，调整到业务技术部门从事专业技术性工作。也就是说弃其所短，取其所长，量才施用，既能充分发挥干部的作用，又可在一定程度上减少“下”的阻力。在这方面，要充分发挥人才市场的主渠道作用，逐步从组织包揽安置向双向择业过渡。四是要加强对被调整领导干部的跟踪管理。对下来的干部不能“一棒子打死”，提倡给他们一个“再上”的机会，可以结合全面推行干部制度改革，对受到降职、免职的干部在新的岗位上工作表现较好，有明显的工作业绩，符合领导干部任职条件的，经过组织考核后可重新提拔使用。通过这些措施，使“下”者能够看到希望，增强自身素质提高的自觉性和在新的岗位工作的积极性和主动性。
（五）配套相关政策，让“下”的干部无后顾之忧。凡新提拔的领导干部，除选举产生或经人大、政协决定任命的领导干部外，一律要实行试用期制；对新提拔的干部都要进行公示；对事业单位行政领导干部实行聘任制；对党委、政府、人大班子成员实行任期制。同时，对在竞争中落聘、下岗或业务水平和领导能力与岗位要求不相称，事业心进取心不强，工作打不开局面，群众不满意以及有违法违纪事实已被立案审查尚未处结的领导干部，探索试行待岗制。积极引导鼓励机关事业单位工作人员离职、辞职到企业工作或从事个体私营经济，鼓励符合条件的机关工作人员提前退休，积极探索建立领导干部辞职制度。通过建立健全各项常规性的、硬性的“规矩”，真正疏通干部“下”的渠道。强化干部“下”后管理工作，配套相关政策，使“下”的干部能够得到合理的待遇，帮助他们解除后顾这忧，是推进党政领导干部“能下”工作的关键。一是要制定走出公务员队伍人员的经济补偿制度。对党政领导干部因个人原因或其他原因，主动提出辞去现任领导职务，要求离开公务员队伍的，除法定不得辞职的情形之外，应根据其职位高低和任职年限，在经济上给予一次性的补偿。二是要建立“下”的干部基本生活保障制度和新技能培训制度。纳入整个社会保险体系，为党政机关领导干部主动到企业工作，领办创办各类经济实体创造条件，使党政领导干部能够“下”有所养、“下”有所为。三是要建立与“能下”有关的行政级别和工资待遇政策。符合有关政策，本人自愿提出提前改任非领导职务或退休退养的干部，要按照有关政策享受有关职级和工资待遇；对不胜任现职或相形见绌的干部，一般应按调整下来后的岗位定级、定待遇；对因身体原因而下来的干部，原则上保留行政级别和原来的工资待遇；对有技术业务专长，而不胜任现职的干部下来后，可以“转业”、“转岗”，原则上可就高不就低的保留原有的职级和工资待遇。
推进党政领导干部制度改革，重点深化党政领导干部选拔任用制度改革，推进领导干部能上能下。采取多种措施解决能下问题，进一步完善调整不胜任现职领导干部的制度和办法，是当前这项改革任务的和焦点问题。
推进党政领导干部能“下”机制形成与建立，从思想上、制度上解决能上不能下的问题，从当前经济结构调整、开发优势特色产业、应对入世的新形势、新任务的要求来看，显得尤为重要和紧迫。只有建立起科学规范、运作有序的干部能上能下机制，以“下”保证“上”的机制，形成优胜劣汰、新陈代谢的机制，才以保证优秀人才脱颖而出，才能建设高素质的干部队伍，从组织上为“二次创业、富民兴市”目标实现提供保证。

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