建立社会信用体系的国际经验与启示

建立社会信用体系的国际经验与启示

　现代市场经济是建立在法制基础上的信用经济，高度发达的信用体系在防范金融风险、提高市场资源配置效率等方面发挥着积极作用。从一些发达市场经济国家的经验看，一般都建立起比较完善的社会信用制度，而发展中国家也开始着手建立本国的社会信用体系。了解发达国家信用制度的特点，分析发展中国家建立社会信用体系的实践，将为我国建立与完善社会信用体系提供有益的经验。? 　　一、几个主要发达国家的信用管理经验 　　发达国家在社会信用体系建设的基本内涵方面没有根本的区别，但各国国情和立法传统等方面的差异决定了主要有两种模式，一种以美国为代表，一种以欧洲大陆国家为代表。 　　（一）美国的做法 　　美国是世界信用交易额最高的国家，也是信用管理行业最发达的国家。因此，对美国的社会信用体系框架进行分析有助于我们认识成熟的社会信用制度的基本状况。 　　1．相关法律体系的建立是信用行业健康发展的基础? 　　二战后，随着经济的迅速发展，美国信用交易的规模不断扩大，伴随着信用交易的增长和信用管理行业的发展，征信数据和服务方式等方面不可避免地产生了一些问题，诸如公平授信、正确报告消费者信用状况、诚实放贷等问题，其中特别敏感的是保护消费者隐私权问题。鉴于信用市场的发展状况，有关方面对国会出台信用管理相关法律提出了强烈要求，于是，从20世纪60年代末以来，美国在原有信用管理法律、法规的基础上，进一步制订与信用管理相关的法律，经过不断完善，目前已形成了比较完整的框架体系。? 　　美国基本信用管理的相关法律框架是以公平信用报告法（Fair Credit Reporting Act）为核心的一系列法律。其中一项被称之为“信用控制法（Credit Control Act）”的法律在80年代被终止使用。其他和信用行业比较密切的法律包括：平等信用机会法（Equal Credit Opportunity Act）、公平债务催收作业法（Fair Debt Collection Practice Act）、公平信用结帐法（Fair Credit Billing Act）、诚实租借法（Truth in Lending Act）、信用卡发行法（Credit Card Issuance Act）、公平信用和贷记卡公开法（Fair Credit and Charge Card Disclosure Act）、电子资金转帐法（Electronic Fund Transfer Act）、储蓄机构解除管制和货币控制法（Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act）、甘恩－圣哲曼储蓄机构法（Garn-St Germain Depository Institution Act）、银行平等竞争法（Competitive Equality Banking Act）、房屋抵押公开法（Home Mortgage Disclosure Act）、房屋贷款人保护法（Home Equity Loan Consumer Protection Act）、金融机构改革－恢复－执行法（Financial Institutions Reform,Recovery,and Enforcement Act）、社区再投资法（Community Reinvestment Act）、信用修复机构法（Credit Repair Organization Act）、格雷姆－里奇－比利雷法（Gramm-Leach-Bliley Act）等。上述法案，构成了美国国家信用管理体系正常运转的法律环境，而且几乎每一项法律都随着经济发展状况的变化进行了若干次修改。在美国生效的与信用管理相关的基本法律中，直接规范的目标都集中在规范授信、平等授信、保护个人隐私等方面。因此，商业银行、金融机构、房产、消费者资信调查、商账追收等行业受到了直接和明确的法律规范与约束，而对征信行业中企业资信调查和市场调查行业则没有相应的法律法规的约束。 ? 　　公平信用报告法（FCRA）于1971年4月开始实施，是规范信用报告行业的基本法。该法所规范的主体是“消费者报告机构”和“消费者信用报告的使用者”。FCRA规定，消费者有权充分了解任何一家信用局对自己信用状况的评价及依据，消费者具有对不实负面信息的申诉权利。对于消费者资信调查机构，最重要的规范是限制了消费者资信调查报告使用和传播的范围。法律规定，当事人有权取得自身的资信调查报告和复本，其他合法使用消费者资信调查报告的机构或个人必须符合下列条件，否则即使当事人同意也属违法行为：(1)与信用交易有关；(2)为雇佣目的；(3)承做保险；(4)与合法业务需要有关；(5)奉法院的命令或有联邦大陪审团的传票。对于消费者资信调查报告中的负面信用信息，法律规定在指定的年限后，可以在资信调查机构的调查报告中予以删除。该法案对负面信用信息保存年限的规定是：破产记录保存年限为10年，其他信息（偷漏税和刑事诉讼记录等）保存7年。? 　　对信用状况判别的主要依据是一系列的信用信息记录，因此，建立有效的信用制度首先需要有充分客观的信用信息。美国的法律对信用信息的采集和共享、特别是对有关消费者个人信息的使用作出了明确规定，这在《公平信用报告法》和《格雷姆－里奇－比利雷法》等法律中有比较详尽的描述。其中1999年《格雷姆－里奇－比利雷法》的颁布，改变了对信息共享的要求，这将对信用行业的发展产生很大影响。该项法律规定，金融机构必须向消费者告知它想同第三方共享的有关消费者的信用信息，让消费者决定该信息是否可以共享，如果在30天内，消费者没有表示不同意共享，则金融机构有权将消费者的信息同第三方共享或向第三方机构“出售”消费者的个人金融信息。《格雷姆－里奇－比利雷法》的颁布，意味着信息共享的范围会比以前更广泛，效率也更高（以前金融机构的信息若同第三方共享，必须取得消费者的同意），但同时消费者个人信息的共享范围也开始主要由消费者个人决定。? 　　2．信用中介服务机构在信用体系中发挥重要作用? 　　完善的信用制度必须有健全的信用服务机构作为组织保障。美国有许多专门从事征信、信用评级、商账追收、信用管理等业务的信用中介服务机构。在个人资信服务领域，全国有1000多家当地或地区的信用局（credit bureau）为消费者服务，但这些信用局中的绝大多数或者附属于Equifax，Experian/TRW和Trans Union等3家全国最为主要的信用报告服务机构，或者与这3家公司保持业务上的联系，这3家公司都建有在全国范围内的数据库，包含超过1.7亿消费者的信用记录。信用局每年会提供5亿份以上的信用报告，典型的信用报告一般包括4部分内容：个人信息（如姓名、住址、社会保障号码、出生日期、工作状况）、信用历史、查询情况（放款人、保险人等其他机构的查询情况）和公共记录（来自法院的破产情况等）。在企业征信领域，邓白氏（Dun & Bradstreet）是全世界最大、历史最悠久和最有影响的公司，在很多国家建立了办事处或附属机构。邓白氏建有自己的数据库，该数据库涵盖了超过全球5700万家企业的信息。在资信评级行业，目前美国国内主要有穆迪投资者服务公司（Moody）、标准普尔公司（Standard and Poors）、菲奇公司（Fitch）和达夫公司（Duff & Phelps），他们基本上主宰了美国的资信评级市场。穆迪和标准普尔两家公司在资信评级业的历史最为悠久、实力也最雄厚，在国际上的声誉也最好，其他国家在建立本国的评级制度和评级机构时大多受到他们的影响。美国的信用市场之所以在全球最为发达，而且并未因信用交易额的扩大带来更多的信用风险，发达的信用中介服务机构在其中发挥了不可或缺的重要作用。 　　美国的信用中介机构都是由私人部门所有，一般来说，提供个人资信信息和企业资信信息的信用局是分别建立的。每一家信用中介机构都是以一种核心业务（如消费者信用报告、资信评级、商账追收等）为主，同时提供咨询和增值信息服务。在信用中介机构的发展过程中，随着当地信用市场壁垒的消除和近年来信息技术的快速发展，信用中介机构的集中化趋势不断增强，机构数量在不断减少，规模越来越大。在美国，信用行业的几乎每一个特定市场都已被少数几家机构垄断。? 　　随着信息技术的快速发展，越来越多的信用中介服务机构开始向用户提供在线服务，消费者的信用报告已经可以在网上获取。由于互联网的优势，信息的传递与交流变得更加方便，信用数据的记录与更新也更加容易，信用中介服务机构的影响也日益扩大。? 　　3．市场主体较强的信用意识促进了信用体系的发展? 　　在美国，信用交易十分普遍，缺乏信用记录或信用记录历史很差的企业很难在业界生存和发展，而信用记录差的个人在信用消费、求职等诸多方面都会受到很大制约。因此，不论是企业，还是普通的消费者，都有很强的信用意识。美国的企业中普遍建立了信用管理制度，在较大的企业中都有专门的信用管理部门，为有效防范风险，企业一般不愿与没有资信记录的客户打交道。由于信用交易与个人的日常生活密切相关，美国的消费者都十分注重自身的信用状况，并会定期向信用信息局查询自己的信用报告，尽可能避免在信用局的报告中出现自己的负面信息。? 　　4．对信用行业的管理? 　　由于美国有比较完备的信用法律体系，征信数据的取得和使用等都有明确的法律规定，因此政府在对信用行业管理中所起的作用比较有限。但是，美国的有关政府部门和法院仍然起到信用监督和执法的作用，其中联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）是对信用管理行业的主要监管部门，司法部、财政部货币监理局和联邦储备系统等在监管方面也发挥着重要作用。? 　　在美国，美国信用管理协会、信用报告协会、美国收帐协会等一些民间机构，在信用行业的自律管理和代表行业进行政府公关等方面发挥了重要作用。行业协会的主要功能在于联系本行业或本分支的从业者，为本行业的从业者提供交流的机会和场所，进行政府公关或议会的院外活动，替本行业争取利益。行业协会还提供信用管理的专业教育，举办从业执照的培训和考试，举办会员大会和各种学术交流会议，发行出版物，募集资金支持信用管理研究课题等。? 　　英国、澳大利亚、新西兰和加拿大等国，在信用制度建设方面同美国的做法比较接近。这些国家的信用中介机构也是由私人部门所有，都有一部直接规制信用行业的基本法。 　　（二）其他国家的经验 　　法国、德国和比利时等一些欧洲国家的社会信用体系同美国存在一定差别。 　　1．信用信息服务机构是被作为中央银行的一个部门建立，而不是由私人部门发起设立 　　在法国，法国中央银行（Banque de France）的信用局部（the Credit Bureau Division），以每月为间隔向银行采集它们向公司客户发放超过50万法郎的信息。在比利时，信用信息办公室根据一个记录有关分期付款协议、消费信贷、抵押协议、租赁和公司借款中的不履约信息的皇家条令建立起来，并作为比利时中央银行（比利时国家银行National Bank of Belgium）的一个部门。? 　　2．银行需要依法向信用信息局提供相关信用信息? 　　在比利时、德国和法国这些国家，商业银行向中央银行建立的信用风险办公室或信用信息局提供所要求的信息是一种强制行为。比如，在德国，银行和金融服务机构被要求向德国联邦银行（German Federal Bank）的中央报告办公室报告负债总额达到或超过300万德国马克的借款者的详细资料。? 　　3．中央银行承担主要的监管职能? 　　以比利时、德国和法国为代表的一些欧洲国家，由于信用信息局被作为中央银行的一部分，因而对信用信息局的监管通常主要由中央银行承担，有关信息的搜集与使用等方面的管制制度也由中央银行提供并执行。? 　　二、发展中国家的信用管理实践 　　一些发展中国家随着本国市场经济发育程度的不断提高，开始日益重视本国信用体系的建立和信用管理制度的建设。由于发展中国家着手建立社会信用制度的时候，发达国家已经建立起比较完备的社会信用体系，因此，不少发展中国家在很多方面借鉴发达国家的经验。但由于所处发展阶段和各国国情的差异，各国在建立本国的信用制度过程中，同发达国家的经历并不完全一致。从一些主要发展中国家建立信用制度的实践看，有以下特点：? 　　（一）信用行业的发展是市场经济发展和金融体制改革的必然要求 　　各国信用行业的起步与发展是市场经济发展到一定阶段的必然要求。以我国香港地区（香港信用行业同美国等发达国家相比，起步较晚，在信用体系建设方面应属于发展中地区）为例，在80年代初期，香港的金融诈骗行为猖獗，所有从事有抵押借贷的财务机构都遭受严重的亏损，为了抑制“重复租赁”等类型的诈骗，迫切需要成立一家中央信贷处理机构，为信贷机构提供信贷资料，1982年，香港资信有限公司应运而生。公司创建股东为12家财务机构，它们在香港的租赁市场都保持着主导的地位。信贷资料库成立的初期，创建股东率先提供有关所有汽车、机械的租赁资料。1985年，资料库由单一类的租赁资料扩至包括公司及私人的债务拖欠资料记录，以提高股东及会员的信贷风险管理能力。80年代末期，香港的金融业兴旺，信用贷款及信用卡市场迅速发展，香港资信有限公司的服务显得愈发重要，因此数家信用卡公司和银行相继入股该公司。到2000年底，该公司的资料库已有100多万份档案，每月平均提供38万份信贷资信报告。? 　　印度、泰国等国家信用中介机构的出现则是资本市场发展的迫切要求。在尼泊尔，重建信用信息局已作为尼泊尔金融部门改革的重要内容。在墨西哥，1994～1995年金融危机后，为增强金融系统运行的有效性，墨西哥政府向议会提交了《公平信用保障法》（Federal Credit Guarantee Law）的草案，此外，参议院通过了新的《公司破产法》（Corporate Bankruptcy Law），两部法案的颁布表明始于1995年的墨西哥银行系统的管制和法律框架的改革向前推进了一大步。目前，评级机构、信用局等信用中介服务机构在墨西哥金融系统中发挥着重要作用。? 　　（二）中央银行在信用管理中发挥重要作用 　　由于发展中国家的金融市场不够发达，往往其商业银行系统所承担的信用风险最大，因此多数发展中国家在信用体系建设方面，都是由银行推动的。比如：泰国第一家资信评级机构——泰国评级和信息服务公司（TRIS）就是由泰国银行发起设立的；孟加拉国的信用信息局则是作为中央银行的一个部门而形成的。菲律宾信用信息局（CIBI）最初是由菲律宾中央银行、证券交易委员会和菲律宾金融学院在1982年联合建立，创立之初是作为一个非股份化、非盈利的公司。后来，政府赋予CIBI在金融系统中建立并维持一个有效的信用评价和监督制度的义务，于是该公司从1985年开始发布对当地公司的信用评级商业报告。1997年，CIBI将它的主要业务分为两个独立的公司——CIBI评级公司（现在称为菲律宾评级服务公司Philippine Ratings Services Corp.）和CIBI信息公司，继续提供信用报告和在线数据服务。CIBI提供的信用信息包括公司信息和消费者信息两方面。其中，公司数据库的文件超过5万份，包含个人信息记录的数据库有15万条信用记录。印度等国家的信用中介机构也是在银行的推动下建立起来的。? 　　在发展中国家，不仅信用信息局等信用中介机构是由（中央）银行发起设立的，而且信用管理的立法工作也多是由中央银行推动的。比如，印度中央银行工作组提出了信用信息局法案的草案，准备提交议会审议。此外，一些发展中国家的政府为促进信用中介机构的健康发展，扩大市场对信用评估的需求，在政策上也给予一定支持，有些国家甚至有强制性规定。例如，马来西亚中央银行规定公司债券的发行必须经过资信评级机构的评级，以提高债券透明度，增强投资者信心。? 　　（三）市场中介机构的建立模式 　　发展中国家的信用中介服务机构主要包括信用信息局和资信评级公司两类。其中，资信评级公司的建立主要是为了增强资本市场（特别是债券市场）的透明性，促进其健康发展。信用信息局的建立更多地是为了提高金融系统的效率，防范金融风险。? 　　在发展中国家，信用服务中介机构一般由银行发起设立，主要股东包括商业银行、保险公司、证券公司等。信用服务中介机构的业务主要包括信用评级、征信业务、咨询业务等。其中对企业和个人的征信服务通常是分开的，即由不同的机构运营。也有一些国家或地区在发展过程中，信用中介机构同时提供企业资信和个人资信服务。信用中介机构一般采取公司制的运作模式，有的信用中介机构还成为上市公司（如印度信用评级信息服务公司CRISL）。随着本国市场的不断发展，许多国家的信用中介机构在发展过程中进行了股权改造，引入更有实力的新股东，以增强自身实力。 ? 　　在信用中介机构建设过程中，发展中国家普遍同国际上的大公司进行各种合作，或者允许这些公司在国内设立分支机构，或者引进这些公司的管理和技术、进行战略合作或组建合资公司。比如，TRIS最初在发展其资信评级方法和管理模式方面得到标准普尔集团3年的技术支持；而在拓展新的债务工具的信用评级的知识和技巧方面、以及在发展对投资者的利率研究方面，TRIS与Fitch IBCA也有一个为期3年的战略伙伴协定。印度、马来西亚和菲律宾等国的信用中介机构在发展的初期也都同标准普尔等国际上的知名公司进行战略合作，有些中介机构还引入这些公司作为股东。同国际上大公司的合作有助于提高发展中国家信用中介机构的技术、管理和服务水平，但由于征信信息的敏感性，国外公司在合资企业中所占的股份通常并不高。? 　　在信用中介机构的数量上，各国的做法有一定的区别，比如在资信评级（Credit Rating）行业，印度、印度尼西亚等国的资信评级机构的数量都不止一家。但在许多国家，目前有一种倾向，就是在该国内只建立一家资信评级机构。? 　　（四）注重信用管理的法律体系建设，但信用立法仍不完善 　　发展中国家由于受发展阶段所限，法律体系并不完善，有关信用管理方面的法律法规相对缺乏，因此，各国在发展过程中，都十分重视建立和完善信用管理的相关法律。在一些国家，信用服务中介机构就是依法设立的。比如，在斯里兰卡，信用信息局（CIB）是根据《斯里兰卡信用信息局法案》建立的，该机构的发起股份51％由货币委员会持有，30％被商业银行持有，其余的19％由其他的放款机构持有。该法案规定，除中央银行外的所有放款机构，有法定义务向信用信息局提供信息局希望搜集的任何信用信息。未按照信用信息局的要求提供信息将受到处罚。泰国则是在银行的推动下，逐步完善信用立法工作，1998～1999年，泰国银行家协会建立了信用局委员会，泰国银行（Bank of Thailand）起草了《信用局法案》，目前，《信用局法案》草案已被下议院批准，正在上议院讨论，2001年有望获得通过。而数据保护法案（Draft Data Protection Act）预计会在2002年获得通过。随着各项相关法案的相继颁布，泰国的监管框架已基本建立。尼泊尔的实践则从另一个方面证明了法律体系建设的重要性。在尼泊尔，由于没有法律条款约束银行不提供信用信息的行为，这使得信用信息局的工作缺乏效率，这也是为什么信用中介服务机构在尼泊尔已经有了10年的历史，但却始终处于初级阶段的原因。从各国的实践看，建立和完善社会信用体系难点并不在于信用中介服务机构的建立，也不在于政府如何对信用行业进行有效管理，而在于相关法律法规比较缺乏。由于法律未对信用中介机构的权利与义务作出明确规定，这些机构在信息采集和使用等方面缺乏法律法规的保障，不仅信息采集的全面性和连续性受到制约，而且信息使用的范围很可能引起法律争端。从各国的实践看，不论信用中介机构建立的时间长短，各国常常在法律方面面临相同的问题，这也是信用中介机构在发展中国家的影响与作用仍比较有限的重要因素，也正因为此，目前各国都在推进有关信用管理的立法工作。? 　　（五）对信用行业的管理 　　许多发展中国家对信用行业的管理一般都是依据一定的法律法规进行。在多数国家，金融监管当局或中央银行常常发挥重要作用。例如，在斯里兰卡，该国的信用信息局是根据议会通过的法案由中央银行发起设立的，中央银行的副行长担任信用信息局的主席，并派中央银行的高级官员参加信用信息局的董事会。由于各国信用行业的发展还处于初级阶段，信用信息局的核心资料主要来自银行等金融部门，因此对信用行业的管理通常由中央银行承担（特别是在信用管理的基本法律法规尚未建立的国家）。? 　　三、对我国的启示 　　虽然发达国家和发展中国家建立信用制度的过程有很大不同，但社会信用制度的基本内涵是一致的。从各国的经验看，建立社会信用体系主要涉及到四个方面的问题：一是信用管理相关法律的建立与完善；二是征信数据的开放与信用数据库的建立；三是信用服务中介机构的建立与发展；四是政府对信用行业的管理。? 　　（一）加快信用立法工作 　　完备的信用管理法律体系是信用行业健康规范发展的基础和必然要求。从发达国家的经验看，信用立法工作是一个长期过程。从实践角度考虑，我国的信用立法工作难以在短期内完成，但建立完善的社会信用体系客观又需要有完备的法律体系作为保障。在这种情况下，我们建议从两方面推进信用立法工作：一是应充分借鉴发达国家在信用管理方面的法律法规，在此基础上以比较完备的行政管理规定的形式颁布，尽早为信用中介机构的发展奠定制度框架。发达国家的法律体系还有一个特点，即法律处于不断修订完善的过程中，因此，先以部门规章的形式出现，也将为今后正式法律的出台积累经验。二是抓紧研究、率先出台与信用行业直接相关的基本法，如可先出台《信用报告法》，对信用行业的管理定下基本的制度框架，以促进信用行业规范健康发展。? 　　（二）加快征信数据的开放与信用数据库的建立 　　各国的经验表明，征信数据的采集和使用首先是一个法律问题，各国都通过法律或法规的形式对此作出明确规定。一般来说，采集和共享的信息包括银行内的借贷信息和政府有关机构的公开记录等，由于信用信息包括正面数据（positive data）和负面数据（negtive data）两部分，各国对共享信息的类型通常都有规定，一些国家限制正面信息的共享，比如在西班牙，信用信息局不能够共享正面数据，澳大利亚信用索引公司的运作仅被限定在负面信息。而美国、加拿大和智利等国家则允许正面信息和负面信息都共享。此外，由于各国国情和文化传统等方面的差异，对信用信息（主要是涉及到消费者个人的信息）的采集和使用范围的规定也并不一致。? 　　我国在征信数据的开放与使用等方面尚无明确的法律规定，建议对此应加快立法步伐。我国对信息数据开放的立法应包括两方面：一方面是数据开放程度低，很多可以公开开放，以及能够通过一定正规的方式和渠道获得的信息目前尚未开放，也没有相应的法律予以明确规定，许多信息相对封闭和分散于各个部门和机构中，使信用信息缺乏透明度；另一方面，在涉及到消费者个人信息的采集和共享方面也没有相关的法律约束。根据一些国家的经验，对消费者个人信用信息的采集和公布应采取相对审慎的原则。这两个方面的立法都应尽快提上议程。同时，由于对信用的评价主要是建立在信用历史记录基础上，因此，功能完善的信用数据库就成为建立社会信用体系必备的基础设施。各国的信用中介机构一般都建有自己的信用数据库，记录企业或个人的相关信用信息。目前我国的信用中介机构一般也都建立了自己的信用资料数据库，但数据库规模普遍偏小。在这种情况下，我们建议一方面要鼓励信用中介机构注重自身信用数据库建设，另一方面政府有关部门要建立行业或部门的数据库，待条件成熟时，可将自建数据库中的部分内容提供给信用中介机构或与信用中介机构共享，为我国信用行业的发展提供支持。? 　　（三）促进信用中介机构的建立与规范发展 　　由于信用中介机构

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