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浅析当前城市社区依法治理面临的几个问题
近年来，随着城市社区建设的深入开展，一些深层次的问题和矛盾特别是许多涉及到法律的问题逐渐显现出来，在思想上带来了一些困惑，已形成了对社区建设实践的阻滞，这些正是社区依法治理应当研究和解决的问题。 一、社区依法治理面临的主要问题 1、观念陈旧制约社区建设的深化。由于我国实行了几十年的计划经济、行政命令的管理模式，加上我国数千年的封建历史，旧的思想观念在新的政治、经济和社会发展面前，保持了很强的惯性。这种惯性不仅体现在党政机关的各级官员中，而且体现在基层企事业单位、居民群众中。一是有些机关部门当惯了“婆婆”，习惯于“领导”各类社会活动和社会事务，对社区民主自治心存疑虑，惟恐脱离党政机关的领导，失去控制，使党政机关制定的目标、任务难以在基层落实。因此，在指导社区建设中，一些机关部门的领导惯于以往的直接领导方式而不太愿意放权。二是居委会当惯了“媳妇”。长期以来，居委会并没有实现法定的全部自治职能，习惯听命于政府、街道，一定程度上成了政府、街道的代言人和执行者，自治能力孱弱，一旦失去政府、街道的直接领导，便无所适从。三是居民、企事业单位的认同感不高，多数人还是把社区建设当做政府、街道、居委会的事，有与己无关或怕给自己增加负担的思想，居民很少想到通过居委会维护自身的利益，也不相信自己的参与能够影响基层政府和居委会决策。四是一些地方领导有创新可以突破法律界限的观念，认为社区建设是新生事物，原有的法律已不适应社区建设的需要，出现了随意超越法律规定的现象。 2、未形成有效的组织运作机制。社区建设目前仍处于政府主导阶段，以政府号召、组织为主，传统的管理方式尚未有根本上改变，法律规定的自治还没有真正在社区实现，社区服务仍是以政府、街道提供的行政服务为主；政党、政府、自治组织的关系尚未完全理顺，政府、街道、自治组织、企事业单位、社团及中介组织、居民群众在社区建设中的权利义务没有作出明确的界定。对社区依法治理的组织运作尚未形成有效的机制，党的领导、基层民主自治、政府的支持帮助尚未形成有效融合。 3、社区依法治理的内容不确切。目前不少地方对社区依法治理的概念及内涵认识不清，将社区依法治理等同于社会治安，没有将社区依法治理与基层政权建设、自治建设、社会管理、社会服务、精神文明、党的建设等各个层面有机结合。 4、社区民主自治的实现途径不完善。理论上讲，社区居民代表大会是社区自治的权力组织，代表社区内全体居民（包括居民法人）行使自治权力。但是《居民委员会组织法》确定的居民的民主权利目前还没有得到充分的行使和保障，基层民主自治还没有真正落实。如对自主决定的事务或否决的事务如何保证履行？社区代表大会闭会期间，居民代表、居民对社区居委会、社区事务的民主决策、执行、监督如何实行？居民的意见、建议要求如何被社区接受等等，还需要进一步探索，否则民主自治徒有其名，难以实现。 5、社区单位、居民群众在社区建设中的权利义务不确切。目前，企事业单位参与社区自治活动尚没有法律的明确规定，居民在社区建设中的义务很难确定。只能本着宪法和法制建设的原则进行一些探索，使得社区内利益冲突的调整机制不完善，形成部分成员坐享社区建设带来的利益、好处，对社区建设却很少或不作任何贡献。如目前多数新型经济组织、个体工商户，就很少参加社区建设的各项活动。这样对于积极投入、积极参与社区建设的社区成员形成了一种事实上的权利义务不平等，容易挫伤部分单位、居民参与社区建设的积极性。 6、规范社区服务的各项制度尚未健全。社区服务是社区建设的载体之一，直接作用于社区成员，目前各类社区服务事业方兴未艾，在社区建设中发挥了积极的作用。但社区服务不都是无偿服务，许多是低偿或有偿的服务。如何规范这些经济组织，使其在社区服务中不以走向利润最大化为追求目标，不侵害社区成员的合法权益，走向以人为本与良性发展相协调的道路，需要依法制定一系列的制度予以规范，以防假冒伪劣、欺诈蒙骗等坑民害民的现象在社区发生。 7、居委会干部职业化与自治的矛盾。社区居委会主任作为社区工作的重要力量，其法律身份难以确定。《居委会组织法》规定从本地居民中选举产生，而许多城市目前已实行从其他地区招聘，居委会干部事实上已成为一种职业。这种职业化带来一系列问题。一是管理问题。居委会主任既然是职业，应当是劳动合同主体，受劳动法保护。但眼下看来，居委会干部还不能简单地归入其中。如果他们是应聘方，谁是聘他们的主体单位？是街道办事处，还是居民代表大会？如果是街道聘用，显然不符合法律规定。二是居委会干部的产生，是严格按照法定程序选举产生的，代表着本地居群众的意愿和利益，应对所属的社区代表大会负责，行使着社区代表大会闭会期间的权利。然而实践中，一些居委会干部感到工作辛苦、待遇低或其他种种原因，不能很好地履行自己的工作职责，还有的居委会主任不想再干下去时，往往跟街道打个招呼，钥匙一交就不来了。而要找一个合适的侯选人，并经法定程序认可却并不是一件很容易的事，往往造成工作的停顿和脱节。 8、社区建设的投入环节不畅。目前有些城市已明确规定取消居委会的经济考核指标，居委会的办公经费及居委会干部的工资福利均列入区（县）级财政统一拨付。居委会的办公场所、办公设备基本上来自于政府的投入。但各地政府对社区建设的投入由于受到其经济状况及地方政府领导认识的影响，差别很大。而且，社区建设各项活动的开展，仅靠政府投入是远远不够的。目前，社会投入机制尚未有效建立，社区居委会如要开展一些活动，势必要到企事业单位寻求支持与赞助，而企事业单位对这种被动式的赞助，由于难以见到给本单位带来的直接好处和利益，往往积极性不大，实践中投入的数额很少或者没有。投入的不足，必然影响到社区建设的各项活动，有时甚至是关键的影响。 二、社区依法治理面临问题的成因初步分析 1、社区建设初期阶段的必然性。应当承认，我国社区建设能在短短几年内轰轰烈烈开展起来，首要的推动力量是市、区、街三级党政机关。一方面是党政机关有推动社区建设的需求，因为政治体制改革使得政府在职能转换的情况下，既要减少对社会事务的直接干预，又要有效地保证城市社会秩序的稳定，势必走社区建设之路。另一方面在社区建设初期，新型的社会管理模式尚未形成，居民、企事业单位的参与意识还不高，社区自治组织的自治能力不强等因素，决定了社区建设如果没有党政机关的强力推动而靠自发形成和发展的话，将是一个十分缓慢而且杂乱的过程。然而，党政机关强力推动也有其不可忽视的负面效应，这就是党政机关依然主持着社区建设的各个方面，基层民主的意识和自治机制难以真正有效建立，党政机关的参与往往容易过度。 2、传统管理模式及传统文化仍有很大惯性。随着改革开放的深入和市场经济的发展，建立在计划经济模式基础之上的社会控制体系将不断受到冲击，国家对社会控制的范围在缩小，控制的力度不断减弱，这也是一个必然的趋势。然而，这是一个渐进、缓慢的发展过程。处于新旧管理模式交替的社会管理工作面临着许多新课题和新挑战。一是条块分离现象严重，政府、街道、居委会的块块管理与行业的条条管理各成体系，互不联系，难以融合，目前这种状况依然严重存在。二是社会管理的任务日趋繁重与原有的直接管理方式的矛盾制约了社区建设。在“小政府、大社会”的改革思路下，政府规模既不能随着社会事务的扩张而扩张，又没有为社区设计出承接这些社会事务的运作机制，在处理社会问题时仍不得不延用行政命令的模式。三是居民不同于村民的是其经济利益与社区活动联系不紧密，因而其参与的热情也不高，对社区建设能给自己的生活创造安全、优美的环境和方便服务是欢迎的，但对社区内的政治、经济、文化建设的关注和参与程度往往受到个人利益的限制，在当前社区服务及居民自治尚处于浅层次阶段之时，更是感觉社区建设距自身较远。社区内的企事业单位往往拥有较多的资源，但对社区的需求很少或没有，参与社区活动往往是付出较多，容易形成社区建设给自己添负担的心理，因而主动性也不高。国有企事业单位虽然多数已进行了体制改革，但仍要接受行业管理，传统的听命于上级的意识要远远高于横向间的相互承担责任和义务观念；新型经济组织都是“无主管”单位，本身就没有服从政府行政命令的意识，他们对待社区建设往往更多地表现为经济理念，以投入能获得多少回报来考虑自己的行为，致使地方政府在以行政手段推动社区建设时，对驻社区企事业单位无能为力。因此就形成了一方面社区承接了大量的社会事务，一方面又非常缺少相应的人力和资源投入，缺乏整合社区资源、动员社会力量参与的有效手段。 3、社区建设的发展程度受经济发达程度和社会成员素质的直接制约。社区建设是经济发展到一定程度的产物，是社区成员共同利益的诉求。在当前城区失业人员增多、贫困人群出现、社会性老龄化及外来人口增多的情况下，社会弱势人群对社区服务的需求更为迫切。社区要为老百姓提供服务，除政府投入外，需要更多的社会投入，而社会强势群体又有较强的外向性，社区变社会资源、单位资源为社区资源缺乏有效措施，因而提供的服务不足，形成需求与供给的反差。 4、基层民主政治的发育不完善。社区建设的主体是社区成员，其中尤以社区居民为最。社区成员参与社区建设的程度是社区建设成败的关键，否则社区建设就失去了意义和目标。而社区成员参与社区建设的根本途径就是民主自治，动员全体社区成员，决定和解决代表大多数社区成员利益的社会事务，保证社区绝大多数成员的意志在社区内实现。当前由于关系尚未理顺、法规没有配套，社区自治组织在某种程度上仍是政府的代言人和决策的执行者，社区成员参与自治的途径和渠道仍不通畅，社区内各种矛盾和问题很难通过自治的形式在社区内得到化解，其中最主要的是法律规定自治组织的“三自”、“四民主”落实不到位，社区成员参与的广泛性不够，尤其是当前社区民主均采用间接民主的形式，大多数社区成员难以直接参加到社区民主活动之中，也是影响社区成员认同感和参与积极性的一个原因。 5、社区法制建设自身的滞后。由于社区法制建设在社区建设中具有根本性、保障性的作用，因此，加强社区法制建设对社区建设具有特殊的重要意义。社区建设目前总体上处于起始、探索阶段，许多方面还无法可依。城市在探索社区依法治理过程中，除按照《居委会组织法》运作外，更多是按照宪法、法制的原则、立法的本意以及政策来操作，在缺乏系列、合理、合法的制度规范的情况下，社区建设难免会走入误区。因此，在理顺政府、街道与自治组织的关系，构建新型社区管理体制，发展基层民主自治建设，动员、整合社区资源、社会力量，依法规范社区服务，兴办社区事业，保障社区成员行使权力，维护他们的合法权益等到方面，都需要有明确的法律或制度规定，社区建设才能规范、有效、健康发展。 三、对社区依法治理组织运作及发展方向的思考 社区依法治理是一个动态的过程，伴随着社区建设的发展而发展，其实质是在党的领导、政府支持下的社会主义民主的实践活动，其目标是规范、保障社区建设在社会主义法制的轨道上运行。。 1、坚持党对社区建设的领导，建立社区依法治理组织运作体系。我国的社区自治，不同于西方的社区自治，是在共产党领导下的社区自治，这就需要加强社区党建，把社区自治与社区党建结合起来。社区党建有两大任务：—是发挥党组织在社区自治组织中政治领导核心作用，保证社区发展符合党的路线、方针、政策，符合国家的各项法律。二是发挥共产党员在社区的先锋模范作用。无论是在职党员还是退休党员，都要对社区建设贡献力量。社区依法治理是一项庞大复杂的社会实践工程，必须建立一套与之相适应的组织运作机制，应在城区党委的宏观领导之下，分为具体几个层面组织运作。一是由区依法治区领导小组代表区委、区政府负责对全区社区依法治理工作进行总体规划和组织实施；二是街道依法治理领导小组实施具体组织领导和运作指导；三是社区居民自治组织依照《城市居民委员会组织法》在本社区范围内依法开展法制宣传、人民调解、社会治安、法律监督等工作；四是发挥社团在社区依法治理工作中的桥梁作用，建立社会契约制度，以社团关系为纽带，以契约形式明确社区各主体对象在社区建设中的权利、义务关系，相互承诺、尽力而为、量力而行地为社区建设做奉献。 2、理顺政府与自治组织的关系。加强基层民主自治，开展社区建设，并不是不需要政府，相反政府在社区建设中具有重要作用。但必须按照社区建设的发展需要理顺政府与自治组织的关系，才能有效推动社区建设的开展。一是政府在社区建设中应由注重微观、直接、行政手段等权力性管理，转变为宏观、间接、引导自治型管理，明确凡属社区自治的事务，政府不得干预；二是政府对社区自治提供尽可能多的支持、帮助与服务，政府机关要树立服务社区的意识，尽可能把工作做到社区，而不是将工作交到社区；三是以依法决策、依法行政支撑社区建设，依法规范参与社区服务的社会团体、社会中介组织、经济组织，依法行使职权，保护老百姓的利益；四是建立民主监督制度，形成社会监督政府机关的机制。使政府管理社会的模式达到职责清晰、分工明确、组织合理、运转高效的理想目标。 3、发展基层民主自治。社会主义的本质是人民当家作主。党的十五大强调：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主的最广泛的实践”。这为社区依法治理指明了方向。社区建设的一个重要目标，就是使城市居民的民主权利受到充分的尊重。一是依法界定社区自治事务。居民自治就是“由城市居民群众依法办理群众自己的事情”，在本社区范围内，凡不属于政府行政职能、不属于企事业单位内部、不是居民家庭内部的，而且是与本社区成员生活、生产以及权利义务相关的、涉及居民切身利益的事情，都应该由居民群众通过民主的手段和方法来解决。二是拓展自治渠道，实行民主选举，民主决策，民主管理，民主监督。社区建设主体是居民群众，居民群众的自我管理、自我教育、自我服务是社区建设的生命力所在。必须依法建立健全“四个民主”的基本制度，使居民群众的直接民主做到普遍化、规范化、法制化，并逐步地使居民委、居民组的直接民主扩大到居民社区、街道和区一级的直接民主。三是发挥社区居委会在社区建设中的作用。居委会同时具备法律、政治、行政和社会合法性，是基层民主建设的一支重要组织力量。要加强基层民主建设，必须调整居委会与街道之间的关系，恢复居委会的自治性。 4、德法结合，加强社区精神文明建设。法制宣传教育是社会主义精神文明建设的一个组成部分，要根据社区成员的实际需要和接受能力，开展内容丰富、形式多样、群众喜闻乐见的形式的精神文明创建活动，把法制宣传教育活动寓教于精神文明建设之中。通过开展创文明小区、无毒社区、文明楼道、文明家庭等活动，大力促进社区公德、职业道德和家庭美德在各行业、各层面不断形成，增强公民的法律意识和法律素质，使法律由外在的规范成为公民自觉自愿遵行的规则，成为一种道德规范，树立民主、自立的思想，树立“共驻、共管、共建、共享”、“自我管理、自我教育、自我服务”的社区理念，以及学法、懂法、守法、用法，自觉运用法律武器来维护自身的合法利益的法制观念，增强民主管理能力。 5、明确社区依法治理的主要内容及实现途径。社区依法治理的内容十分广泛其目标是建立文明、和谐、安全的社区环境，提高社区成员的物质、文化生活水平，至少包括以下几个方面：一是社区民主自治，二是社区法制宣传教育，三是社区治安环境建设，四是依法调处社区矛盾纠纷，五是依法规范社区各项服务事业，六是依法维护社区居民和“社区人”的合法权益，七是社区法律服务与法律救济，八是涉及社区事务的依法行政与依法决策。 社区依法治理的这些内容应通过多种途径进行。一是社区居民代表大会和社区民主听证会、议事会，行使社区民主自治选举、决策、监督等权力；二是政府部门的指导延伸，依法规范有关社区事务，提供法制宣传、社会治安、法律援助等直接服务和行政许可、执法检查等间接服务；三是行业社团协调推进，借助驻社区行业和社团组织的力量，规范社区企事业单位和群众团体的法律行为；四是党组织的领导监督，在区委、街道工委统一领导下，依靠社区党组织和党建协会，对社区依法治理工作进行领导、指导和监督检查，不断促进社区依法治理落实和深化。 6、硬件投入、人、财、物保障，一是费随事转。政府应制定相应的规定，从财政经费中按一定比例拨出社区建设经费，划拨到社区自治组织，由社区自治组织自主决定经费的使用。二是以搞好社区服务为基础，接受社会各界的捐助，动员社区单位、居民自觉投入人力、物力和资金，建设自己的家园。三是实行社区民主理财、财务公开制度。重大的社区建设开支，应由社区成员代表大会集体决定，政府拨款、接受社会捐助的数额及使用方向，应向全体社区居民公开，主动接受监督。 7、广泛开展各种法律服务，规范各种社区服务。社区法律服务本身就是社区服务的一共方面，应广泛发动社区单位、法律界人士开展社区法律服务，通过法律宣传、法律咨询、法制文艺以及法律援助、民事调解、法律事务代理等法律服务活动，增强社区成员法律素质，化解社区内的民事、行政纠纷，维护社区成员合法权益。同时，通过规范化建设，依法规范各项社区服务活动，提高社区成员物质、文化、生活水平。 城市社区建设的发展必然对社区依法治理提出新的要求，这种要求，既是挑战，也是机遇。关键是城市各级党政机关应积极地适应这种形势发展的要求，从而在领导和推动社区建设的同时，研究解决社区建设遇到的各种法律问题，促使社会主义法治建设的各项原则在社区落实，保证社区建设在法制的轨道上健康发展。
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