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价格听证：定位与思考
作为推进依法行政、转变政府职能的重要内容，公共听证在政府的行政决策过程中日益发挥了重要作用。改革开放以来，我国陆续在《行政处罚法》、《价格法》和《立法法》等法律中确立了公共听证的地位，制定中的《行政许可法》草案也将引入听证程序。1998年价格法在我国的行政决策领域率先引入了听证，实践几年来，引起了社会的广泛关注，但也在公众中产生了一定的疑问和困惑，到底听证在政府行政行为过程中的作用如何，如何定位听证制度，本文拟根据我们近几年来价格决策听证的经验和实践，对听证的地位和关系进行一些探讨。 一、价格法所建立的价格决策听证属于准司法公共听证范畴。 根据听证的目的和法律要求的不同，公共听证可分为准司法听证（QUASI-JUDICIAL HEARING）和立法听证（LEGISLATIVE HEARING）。一般说来，立法听证属非正式听证，所有利益关系各方均有权发表意见，畅所欲言，对论点和论据的相关性的要求不高，往往也不需要严格的程序规范，意在听取最广泛的公众意见和建议。相对于立法听证，准司法听证是正式听证，有严格的法律和程序约束，操作不当容易引起法律纠纷。根据以上的特点和定义，就政府部门而言，我们可以将对具体行政行为的听证归纳为准司法听证，如行政处罚法所规定的听证，将对抽象行政行为的听证归纳为立法听证，如立法法所规定的听证。因此价格法第二十三条所定义的价格决策听证应当属于准司法听证的范畴，并由此决定了价格听证的特点、内容及所应当遵循的原则。 二、价格听证对政府价格决策的法律规范和约束。 价格听证旨在规范政府价格决策，促进价格决策的民主化和规范化，提高其科学性、透明度。我们认为，价格决策听证制度对政府价格决策行为的规范和约束主要体现在以下三个方面。首先是听证程序的强制性。《价格法》明确规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，《政府价格决策听证办法》和听证目录进一步明确了听证的范围，由此将听证纳入部分价格决策的法定程序，任何主客观原因忽视和规避听证程序的价格决策都是无效的、违法的行政行为；其次是听证会严格的程序约束。听证办法规定“政府价格决策听证采取听证会的形式”，并对价格听证的组织、过程、听证参加人、材料送达、法律责任等进行了详细的规定，任何违反上述规定的听证都是无效的；三是听证对价格决策的法律约束。一方面听证办法规定“价格决策部门定价时应当充分考虑听证会提出的意见”，“听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时有政府价格主管部门再次组织听证”，明确了听证结论对价格决策的约束，防止了听证过程的走过场。另一方面，作为准司法听证，价格听证应当遵循法庭质证的一般原则，即要求价格决策所依据的论点和依据应当在价格听证会上公示，未向听证代表提交的材料内容不得作为价格决策的依据，这是保证听证会严肃性、避免法律诉讼的重要方面。明确听证对价格决策的约束作用可以有效地衔接好听证会同行政决策之间的关系，约束政府决策部门、申请人，防止暗箱操作，同时也可以消除大众对于听证会的误解。 三、价格听证是政府价格决策参考会。 作为重要商品和服务政府定价价格决策的法定程序，听证在决策过程中的位置如何，是价格决策还是决策参考，是走过场还是不可或缺，社会上疑惑不少，客观上对价格听证产生了一些副面的影响。我们认为应当明确听证会本身不可能是价格决策会，而是价格决策过程中的必要环节。价格决策作为一个严肃的科学决策过程，需要经过调查、论证等一系列步骤，而听证只是其中的一环，是“听取”和“论证”，也就是听取社会各个方面的意见并论证其必要性和可行性。价格法第二十二条“政府价格主管部门或其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见”，价格听证会本质上就是听取意见过程的法定化形式。听取意见或者说广义上的听证本身可以有多种形式，如《政府制定价格行为规则》第十条中的座谈会、论证会、书面征求意见等，但听证会因其程序的严肃性、过程的公开性、对行政决策的约束性，是其他听取意见的形式所无法替代的，也是政府部门所无法规避的，成为行政决策民主性的保证。听证代表的法定构成并不是按照社会构成的比例，而强调的是广泛性和代表性，如果强求听证会的意见等同于社会调查的声音，就是抹杀行政决策的科学性，并导致行政无效。价格决策过程中的听证会、专家审议会、价格集体审议会应当在科学的决策中发挥其各自的作用，而不能互相替代。 四、价格听证的相关性问题。 目前价格听证在不断的实践中，其内容和形式已经有了很大的改进，但仍然存在不少问题，根据我们召开价格听证会的实践，价格听证会上听证代表发言论证所阐述观点和论据的相关性问题依然是困扰价格听证质量的突出问题。听证会既是政府部门听取民意、听证代表反映民意的平台，同时更要强调内容的确实和理性的论证，如定调价理由是否充分、定调价的依据是否真实、定调价的方案是否可行、对相关行业和消费者的影响等等，而非单纯的民意调查，听证发言、质询和论证应当遵循准司法听证的相关性的原则，围绕必要性和可行性展开讨论。实践中某些听证代表往往执着于主观化的表达，过多情绪化和推测性的观点和论据影响了听证效果。应当承认在实践中完全避免上述情况和倾向是不可能的，我们认为，加强听证代表的专业培训以及听证主持人的适时、公正的介入和引导是解决这一问题的关键。 五、价格听证是转变政府职能、推进依法行政的重要内容。 经过几年的价格听证实践，我们认为价格听证对政府行政决策的影响是巨大的。作为价格主管部门转变政府职能、改革审批制度的一项重要措施，价格听证会制度体现了法制社会对政府决策公开、公平、公正的要求，建立起政府决策部门、经营者和相关利益人共同参与、相互制约的新型价格决策机制。过去价格决策往往是价格主管部门和申请人一对一的谈判，既当运动员又当裁判员，虽然也要进行调研和审核，但制度的封闭性缺陷很难保证价格决策的合理，也容易让社会产生误解。而价格听证会实际上是为消费者、经营者和政府之间信息沟通提供了一个平台，将申请人和听证代表置于沟通、谈判双方的地位，价格主管部门则处于相对超然的地位，真正地作为裁判员，通过价格听证会这个载体，通过双方面对面的意见交锋，充分听取到各方面的意见，了解到不同社会阶层对价格决策的反映，从而最大限度地保证了价格决策科学性，在经营者、消费者和社会公共利益之间找到最佳的平衡点，达到价格管理维护消费者利益、维护经营者合法权益、维护社会公众利益的目的，同时也有利于防范可能的暗箱操作过程中的种种弊端，有利于政府部门的廉政建设。 六、当前价格听证亟待解决的几个问题 结合新近修改的《政府价格决策听证办法》，我们认为目前价格听证亟待解决以下几个问题：一是如何更加科学地确定价格听证代表，在保证广泛性、代表性、公正性的基础上，将参政议政能力强的各界人士吸纳进来，提升听证会的质量；二是为降低行政成本，提高行政效率，在降低价格或者价格的制定对社会影响较小的情况下，在省物价局的指导下，探索听证会的简易程序；三是对听证代表提出而未被价格决策所采纳的问题和建议，尝试建立情况反馈机制。 随着《中华人民共和国行政许可法》的出台，在政府行政决策中将全面引入听证制度，这也是国家政治民主建设的重要方面，经过几年的价格听证实践，价格主管部门积累的一些经验和教训，相信会对政府行政决策听证的完善和发展大有裨益。
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