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关于德国和法国公务员培训教育工作的考察报告
这次考察中，德国和法国安排了两所专门培训国家公务员的国立行政学院供我们考察，通过考察，我们对这两个国家公务员的培训教育有了一个较为清晰的了解和认识。 一 德国教育和德国公务员培训教育 （一）德国教育基本情况 德国的教育深受德国联邦体制的影响，虽然《德意志联邦共和国基本法》规定“整个学校教育在国家监督之下”，按照德意志联邦共和国的联邦制结构，教育事业的管辖权在联邦和各州之间进行分配。也就是由联邦确定教育体制的基本框架，而由各州对义务教育、组织形式以及考试的承认等问题作出具体的规定。但具体执行主要是各州，联邦并无实际的教育管理权。从1969年开始为了协调全国教育事业，联邦议会通过《基本法》第74条和第75条修正案，并对第91条作了修正，联邦先后建立了一些教育机构，主要有：常设各州教育部长会议、联邦教育和科学部、联邦与州教育计划委员会等。德国实行的是免费教育，从小学到大学，学生都不用交学费，不但国立的学校可以得到国家的补贴，凡是国家承认的私立院校，其花费也享受国家相当大比例的补贴。 目前，德国实行的是12年义务教育制度，也就是说，每个人从6岁开始到18岁必须接受义务教育。其中9年的全日制学校的学业是必须完成的，如果不能继续全日制普通学校或者全日制职业学校的学业，那幺其余3年也必须上非全日制职业学校。所有公立学校都是免费的。 除了基础教育之外，德国还建立了完备的高等教育体系、职业教育体系和成人教育体系，让每个公民从小到老都完全享有接受教育的权利。这种教育体系为德国的发展提供了强大的人力资源。目前，德国的国立高等院校。基本上都是州设设立的。只有几所私人和教会办的大学；联邦国防军的大学以及德国联邦公共行政管理学校是联邦举办的。德国的高等教育品质卓越、享誉全球。德国现有高等院校300多所、综合大学80多所、应用技术大学130多所、艺术音乐院校40多所，涵盖专业400多个，学生注册人数约190万，其中外国学生135，000人。德国大学没有级别名次的排列，只有历史长短和规模大小的不同，任何一所大学都有自己的特色。德国大学一般不设学士学位，学生完成学业后直接获得硕士学位。德国的高等教育师的德国成为一个科学之国，直到世界二次大战为止，所有45位诺贝尔物理奖的获得者中，有10位是德国人；40位诺贝尔化学奖获得者中，德国人占16人。根据德国的基本法规定，整个德国的教育事业置于国家的监督之下，教育制度非常严格，因此，德国的学位在世界上享有崇高的声誉。 （二）德国联邦公共行政管理学院和公务员的教育培训 4月20日，我们一行8人在德国ICON(伊康)公司所派的地方陪同李雅瑞（德国人中国名字）女士和翻译顾小姐(德国籍华裔上海姑娘)的陪同下，来到了德国位于北莱茵－威斯特法伦州的布吕尔市。德国联邦公共行政管理学院（以下简称为联邦高专）就坐落在这座城市里。这是德国唯一的联邦举办的专门培养和培训各类公务员的高等学校。学校的基础部主任、基础课教师艾德姆先生和专业部主任、专业教师，同时又是2004年波恩市下属的特罗斯托夫（Dusseldorf）市长的候选人皮特（Peter）先生，负责接待我们。由于早在4月19日晚上，我们在波恩市议政大厅，观摩市长候选人提名竟职和选举过程时我们已经认识了，所以，今天我们的见面感到轻松、自然。 艾德姆先生首先让我们参观了整个校园，然后来到接待室向我们介绍学校的基本情况。德国的教育制度从不同的侧面有不同的理解与划分方法。艾德姆先生为我介绍了德国的一种从就业和人生与教育制度相关的划分方法。这就是教育与职业生涯系统的教育制度和教育与专业技术职务系统的教育制度。德国的教育主要是专业技术职务系统的教育。人们通过从小学到高中再到大学，学到专业技术，在社会上和企业里获得一定的专业职务，在这一系统里发展靠的是技术水平，不是阅历和年龄。在德国的职业生涯系统分为四个如同梯子一样的阶梯。学习1—5年的为最低一级阶梯，只能做一些简单的工作。学习6—9年的为第二阶梯为中等阶梯，可以做一些文秘性的工作。学习在10-13年的为优秀阶梯，是可以做运用法律的的工作的。13年以上的则是最高的阶梯，是可以做立法工作的。每一个阶梯之间又有不同的级次，一般在同一阶梯里依据工作时间、阅历、经验可以不断提升，但是很难超越的本阶梯。艾德姆先生介绍说，我们的联邦公共行政管理大学就是属于德国职业生涯系统培养优秀阶梯人才的学校。为联邦机关培养非技术性的高级运用法律的公务员，向学员传授从事公务员职业生涯中必需的科学知识与工作方法，以培养其实际的工作能力。 联邦高专自1979年成立至今，已经有5万2千名学员圆满完成学业，目前在校学员有6千3百名，专职师资力量354名。目前德国联邦政府有5000多名公务员，几乎都是这里培养的，各州政府的公务员也主要来自联邦高专。可以说这里是当代德国培养政治家的摇篮。学校的招生面向联邦及各州的行政部门，为公职管理部门培养非技术性的行政官员，包括公共内务行政管理、劳工管理、外事管理、国防管理、铁路管理、财政、气象服务于地球物理咨询服务、公共安全、社会保险、农业社会保险部门。行政高等学校与其它高等学校不同，不进行公开招生，只有在上述部门就职的并被列为培养对象的人才能进入其中就读。在行政高等专科大学就读的学生是试用期的国家公务员。一般来说是具备了高中毕业或同类学校毕业水平，符合国家公务员条件和就职部门的特殊条件，已经被国家机关录用的人员。 联邦高专有一只遍布全国的教育网络，他的总校在布吕尔市又在全国分布了十几个按专业区分的分校。大致情况是这样的：总校在布吕尔市，设有总系，负责内政综合管理系、联邦边防警察系、公安系和气象预报系的基础课程教学。内政综合管理系也设在总校里，该系负责专业课教学。联邦边防警察系设在吕贝克市，公安系联邦情报专业设在哈尔市，气象预报系设在郎根市，以上细的所在地负责专业课教学。联邦军事管理系和工作管理系设在曼海姆，外交系设在波恩，财政管理系设在明斯特，农业社会保险系设在卡塞尔，公安系刑警专业设在威斯巴登，公安系宪法保护局专业设在斯威斯塔尔—海默茨海姆，社会保险系设在柏林，他们即负责基础课教学又负责专业课教学。 关于联邦高专的管理体制，这里采取的是行政主管与业务主管双轨制管理的体制。联邦内政部为主联合有关业务部局组成监理委员会，建立委员会任命校长，校长向监理委员会报告工作。联邦各有关业务部局组成校务委员会作为校长的业务咨询机构，同时还负责指导各系的教学工作。在校长以下设中心领域委员会、教学领域基础课程、科学性工作和中心管理等职能部门管理联邦高专。 关于课程，联邦高专的教学管理与课程设计，深受德国双元制教育理念的影响。每届学生共学习1440小时，其中基础课程学习和实践性课程各占720学时。每学年第一学期在校进行理论学习，第二学期就到所录用的政府机关实习。其中基础课程共有7个领域的课程,他们分别是行政管理的国家法和政策方面的基础知识80学时，占11.1%；行政管理方面的法律基础知识，主要是行政管理法、民法、公务法，194学时，占26.9%;行政管理方面的国民经济和财政经济基础知识116学时，占16.1%；行政管理方面的企业经济基础知识，组织机构和信息加工100学时，占13.9%;以上四个领域的课程都需要笔试。而且只需失败一次。如果有两门课程不及格，就不能毕业了。行政管理的社会科学基础知识，心理学，社会学，教育学50学时，占6。9%；专业对口的工作领域课程100学时，占13.9%；多专业领域的教学课程80学时,占11。1%；这三个领域的课程只需要口试。 关于教学，这里的学生必须按时上课。与普通大学相比，其自由度相对较少。高等专业学院的一个学年也分为两个学期，分别为冬季学期和夏季学期，但上课的时间（包括冬季学期和夏季学期）要比大学长得多，一般为36周。教学形式基本主要是：讲课、练习、研讨班、实习。这些教学形式贯穿于包括基础阶段和主课阶段，也称专业课阶段的整个学习过程中。在德国联邦高专里，各专业系只决定学生必须修满的课程数，并不替学生制订课程表，学生在每学期初根据自己的情况自由选课，但必须注意紧扣已制订的学习计划，在毫无头绪的情况下，也可以向各系或教研室的教学助教或者高年级的同学请教。讲课主要由教授或讲师就某一个专题在讲台上讲一些要点、重点或者讲课者觉得自己特别有心得的内容，学生必须通过课外阅读补充课堂上所学的知识。为了保证教授讲课思路的连贯性，一般在课堂上不进行讨论或提问，但在一些规模较小的专业课上，教授往往允许学生在听不懂的情况下当场提问，但不展开讨论。德国高校的课堂教学气氛相对来说比较轻松，特别是专业课，教授从不点名，学生可以在课堂上干别的事，甚至半途退场，唯一的前提条件是不能影响别人。研讨班作为一种教学形式，主要培养学生的独立思考能力、表达能力和参与精神。教授一般会在学期初开列一张本学期将举办的研讨班的题目清单，这些题目并不一定与讲课的内容相关，而往往与教授的研究课题有关，有些题目是跨学科的，甚至是相当领先的，有兴趣的学生可以向教授登记主讲某个题目，并确定日期。当然，如果学生有好的题目建议，教授也会采纳，并补在题目清单上。登记并讲的学生必须在广泛收集和阅读大量资料的基础上拟定提纲，写出发言稿，内容要求能罗列各种观点和思路，但并不强求作出结论。一次研讨班的活动一般由一个人主讲，讲完后展开讨论，所有的参加者（教授、助教、科研人员、学生等）都可以各述已见，进行辩论。 关于实习，实习是德国联邦高专教育的一个重要组成部分。有些专业要求学生在入学前已在企业或行政机关中实习过，具有该专业的基本的实践知识。从广义上讲，实习既包括在校外企业或机关中实习，也包括在实验室、工地、计算机旁以及在任何一个地方学习科学的工作技术和研究方法，对于自然科学、工程科学以及一部分经济、社会和地球科学的学生是必修的内容，学生必须在主课阶段完成一至几次的专业实习，不同的高校、不同的专业对实习的要求也不一样，有些专业还要求必须在主课阶段至少在实验室外成功地完成一次实验。 二、法国教育与公务员的培训教育 （一）法国教育基本情况 法国教育是一种比较复杂多样的教育体制。6－16岁为义务教育。公立小学和中学实行免费教育，小学和初中使用的教材也免费提供。高等学校除私立学校外，一般只缴纳少量注册费。小学入学率100%。学前教育在公立和私立的幼儿学校、幼儿班中进行。初等教育学制5年，每星期授课时为26小时。中等教育包括普通教育和职业技术教育两类。普通中等教育分为初中和高中两个阶段，学制7年，其中初中4年、高中3年。中等职业技术教育近年来发展较快，主要包括技术高中、职业高中、艺徒培训中心、就业前教育适应班4种类型和层次。高等教育分为综合性大学、高等专业学院、高等技术学校和承担教学任务的科研教育机构4类。现有71200所小学和中学，教师和学生比例1比16；有90所大学、3600所高等专业培训学校，教师和学生比例1比30。2001年教育预算为3881亿法郎，约占国家总预算的26%。1999－2000年在校人数：学前、小学、初等和中等教育1250.8万人，高等教育209.5万人。 法著名高等学校有：巴黎大学、格勒诺布尔第一大学、斯特拉斯堡第一大学、里尔第一大学、里昂第一大学等。巴黎大学是法国历史最悠久、规模最大的综合性大学。法著名高等学校有：巴黎大学、格勒诺布尔第一大学、斯特拉斯堡第一大学、里尔第一大学、里昂第一大学等。巴黎大学是法国历史最悠久、规模最大的综合性大学。 法国高度重视科学研究和发展工作，专业研究人员达30多万人，2001年科研预算经费达558.7亿法郎，主要领域包括生命科学、空间、数学、物理等。 （二）法国公务员与法国国立行政学院的基本情况 4月28日上午，我们考察团一行8人，在德国宜康公司李雅瑞女士的陪同下来到法国国立行政学院简称ENA（埃纳）（以下简称ENA）。ENA国际关系部亚洲处的主任夏兰赛芙兰女士和副主任桑德丽娜女士接待了我们。在这里我们也见到了中共中央党校派往该校高级访问学者胡振良博士。夏兰赛芙兰女士向我们介绍了ENA的基本情况，使我们对法国的公务员培训教育有了一个全面的了解。 法国公务员在法国社会生活中占有举足轻重的地位，他们在国家的政治、经济和公共事务中扮演着特殊的角色，被认为是“政治权力的形式化”，是国家政策和文明社会的体现。法国公务员分为A、B、C三个等级，A类为高级公务员，B类为中级公务员C为一般公务员。目前，法国公务员约有530万，其中300多万为在职公务员，由国家公务员、地方公务员和公立医院系统工作人员三大部分组成。在总就业人口中，公务员所占比例为22.6%。ENA是具有50多年历史的培养法国高级公务员的摇篮。ENA同时也是法国政府公务员晋升高级职位的必经培训途径。自20世纪50年代以来，法国历届政府首脑及部长等均毕业于该学院。该学院的特殊地位使得其它们在长期培训中积累了独特的经验。 在法国公务员的培训教育的理念有着悠久的历史，他的发展过程却是曲折的。虽然早在1845年《公务事务科学》[vivien ,1845]一书把行政管理作为一门科学，认为行政管理是可以通过传教、经过训练而臻于完善的一门科学。但在实践上一直是非常坎坷的，公务员接受培训教育长久以来一直遇到的是众多障碍。特别是自法国王朝复辟以来，部长们希望掌握对公务人员任命的自由决定权，任何人提及在法国建立行政学院的项目都遇到各方面的阻力。 1848年欧洲革命为法国公务员的培训带来了一线希望，在法兰西学院里出现了行政学校，可惜只有一年的寿命。当时公务员的培训教育之所以举步维艰，就是因为在国家行政系统里出现里了这样一种理论，认为行政管理方面的知识只能从实践中获取，创建一所专业的行政学院，只能促进行政精英人才圈子的形成，并且使通往国家高层次职位的口径逐步封闭化，不利于公家公务员的民主化、大众化。这种理论或者说观点现在仍然对法国公务员的教育培训有着根深蒂固的影响。 ENA是根据法国政府1945年10月9日政令创建的公共机构，隶属于总理。他的诞生有着复杂的原因，一是二次世界大战结束后，当时法国面临着政府重建，需要强大的人力资源，特别是需要高级公务员。以往对公务员的招聘，由政府各个部局独立招聘，形成了人才的封闭性和决策的封闭性的弊端也为人们所认识。这一年也是法国改革的一年，做出重大决策的一年。其中法国出台了《法国公务员制度》，为了统一国家公务员的招聘，为了使公务员的招聘更加公众化、民主化就成立了这所学院。 ENA由三处地方，在巴黎有2处，在斯图拉斯堡一处。几乎没有常规的工作人员。他们的主任开玩笑的说，我们学校只有两名教员，一名物理教育老师，一名为外国学员准备的法国语教师，其它的工作人员和教员每年都要经过学院的学员和学院的评估更新。这里问起谁的资格老，他们或者回答是问年龄？还是问职位？如果问的是教学资历，他们只能说，那位教员在这里讲得课时最长。学院的教师和工作人员大部分是国内的公务员，教授他们所从事的领域方面的课程。ENA办学独具特色，入学考试、实习、教学等紧紧围绕着为政府行政部门培养业务素质高、实际工作能力强的高层次公务员的目标开展，在公务员培训领域独树一帜，声誉卓著，被誉为法国高级公务员的摇篮。据统计，83%的毕业生目前在行政管理部门或国有企业工作；2/3的毕业生在国家政府行政部门工作。 在这里学习需要27个月的时间，分为第一年的实习期和第二年的学习期。教学的安排 学院目前的学制是根据公职部1982年9月27日第82—819号部令，以及由公职部批准的学院内部管理条例进行组织的。部批准的学院内部管理条例进行组织的。ENA不发放学位。也就是说，不发给任何法国学员，他们在ENA的培训意味着进入国内服务机构工作。我们在最近几年已经开始对外国的留学生发放学位，因为他们回国后需要用到ENA学历文凭和学位。如果他们成功修完学习的所有课程，将授予公共管理的文凭。一些我们的外国学员还修完一些附加的学习课程，并且获得了公共管理的硕士学位。法国国立行政学院多年来接受国外公务员来法国培训。学院开设的国际班有二个：长期班和短期班。国际长期班学制18个月，其中3个月在省政府实习，其余15个月外国学生与法国学生共同学习，同样的课程，同样的学习要求。参加学习的主要是外国的年轻公务员或公共部门工作人员，也有即将进入公职部门的大学毕业生。报考国际长期班的条件是：公务员、公共部门工作人员、准备进入公职部门的大学生；具有高等教育第二阶段学习毕业文凭；年龄在35岁以下；较强的法语口头和笔头能力；对法国和欧洲的社会和制度有充分的了解和具备基本的国际知识。 国际短期班学制9个月，为继续教育培训班，参加学习的学员是有一定工作经验的外国在职公务员，学制包括2个月的行政管理理论知识强化学习，2个月在巴黎的中央政府各部门的行政实习，最后5个月与民事行政官员选拔进修班的法国学员共同学习。报考国际短期班的条件是：公务员或公共部门工作人员；具有扎实的工作经验并在行政部门承担重要职责；较强的法语口头和笔头能力。法国驻国外的使馆负责国际班学生的招生，并组织入学资格考试。入学资格考试包括法语水平测试（非法语国家考生参加）、业务知识考试和使馆官员作为考官的面试。笔试试卷寄回学校判卷。资格考试通过后，学院派人到考生所在国与使馆人员共同对考生进行录取面试，最后确定录取入选。 从各国招生的人数没有定额限制，只考虑考生在人的素质和能力因素。国际班的总人数有限制，为法国学生人数的1/3，因此，国际长期班为40人，国际短期班为25人左右。外国学生学院的学习是免费的，在法国期间的生活费用则由学生自理。通常外国学生享受法国政府颁发的奖学金或本国奖学金，个别学生也有自费学习的。自1949年至1998年，共有100个国家的1866名学生参加了国际班的学习。外国学生学习结束回国后在政府行政部门中普遍担任了重要的领导职务，其中有一部分毕业生在外交部门工作，也有一部门分在国有和私有企业工作。还有一些人进入了政界，有的成为国家元首或政府内阁成员。此外，学院还积级参与与国外双边和多边的国际合作。每年受委托为外国公务员举办20多个培训研讨班。法国国立行政学院与中国有合作关系。至今，已有30名中国国家人事部选派的国际长期培训班学生。 （三）法国国立行政学院的公务员教育培训 1．培养目标和公务员的招考 学院的目标是培养法国国家行政管理部门中，除工程师职系和专业技术人员职系以外的行政管理高级公务员。具体目标是，一是使国家重要岗位上的高级公务员都经过同一的录用和培训；二是使国家高级公务员都经过系统的专门行政训练，具备很高的素质。学院学生毕业后进入以下公务员高等职系：行政法院、审计法院、省长职系、外交和领事职系、经济对外扩展职系、地区审计法庭、行政法庭、财政监督职系、行政监督职系、社会事务监督职系、民事行政官员职系、巴黎市政府行政官员职系。 ENA的学生也不同于一般的普通大学的招生，在这里全部法国的学生（为区别于外国留学生）从他们入学那天起就成为法国的公务员了。他们的所有经费都是政府投资的，而且他们也是带薪上学的。学院根据他们职业生涯的现状确定他们的第一职务。毕业后就职于该转业的等级职务。学院必须服务10年，如感到该职务或者等级不满意，要离开公务员的位置他们必须偿还学费。这里的学员入学资格是通过三种会考后取得的，一种是面向当年毕业的大学生的会考，也就是从大学生中选拔公家公务员，二是面向全体法国公民大众的的会考，目的是在更大范围内选拔人才。三是面向现在任公务员的会考，目的是在公务员中选拔高层次公务员，是国家公务员制度更加民主化。以上一二两种形式的会考又称为外部会考竞争，第三种形式的会考称为内部会考竞争。内部考试即对面向在职公务员的考试，这类考试对文凭没有特殊要求，但条件通常是要求有5年以上的公务员工作经验，年龄放宽到50岁；外部考试则对所有人开放，根据报考的级别和专业不同，通常有文凭要求和年龄限制。在考试之前，公职人事部要在政府和部委公报上发布消息、刊登广告，详细介绍考试的规则、范围、时间和地点。考试一般分笔试和口试，内容主要包括基础知识、专业知识、语言表达、行政法规等等。考场保证封闭和安全，不允许出现不规范行为，如果发现任何违规舞弊现象，除当事人受到严厉的处罚外，将取消全部考试成绩。考试成绩由评审委员会核定，并在政府和部委公报上公之于众，一切做到公正、公开、透明。 通过以上会考招聘制度，使得法国公务员打破了以往主要在巴黎的地理界线，在社会层次上更具有代表性，在地理范围上更具有广泛性。为了保证公民参加公务员选拔的会考，法国各大区都设立了政治学院，为在校的大学生提供参加招考公务员会考的预科学习和奖学金，为使在职的公务员能在会考中取得较好的成绩，凡是有学历的，政府提供一年的带薪预科培训，没有学历者，政府提供二年的带薪预科培训。学院在会考录取学员时，有一套特别的挑选和竞争的程序，从口头到写作来进行对各科的官法的测试，主要测试的是国际关系、社会事务、公共财务、常用知识、公共法律等。这个程序将持续三个月。最难的是口试部分的测试是一项公共测试，在这项在45分钟测试中，参赛者将会被问到所有能想到的科目并进行回答，包括人的个性和行为动机。每项测试由一个独立的有权威的评审团进行测评，而且1所有的ENA的测试均在一种秘密和匿名的方式下进行批阅。现在我们的录取比例是10：1，近年来有下降的趋势，这反映了与私人部门的薪水相比，公众部门薪水的下降。伦理在我们的选拔学员中是重要的尺度。学校的格言是服务于国家而不是变成权利的雇佣。我们在我们长时间的口头测试中将测试参加者的动机和伦理。据他们所说，在他们的学校从来没有一例政治的或不好的影响。 每年大约有100到120个法国学生，是一个分散的群体。他们中有一半是在经历至少四年的高等教育之后直接进入此学校的，一般都取得了几个学位。另外一部分学员是从国内服务机构中层梯队中有最少五年工作经验人中招收的，还有数量很少的一部分是有8年工作经验但未取得学位的成员。这三部分成员走到一起组成一个班级。年龄分布从二十多岁到五十多岁，妇女大约占30%。 2．学院的培训课程 院的教学围绕三种培训来进行：公共课程的培训；注重实际研究和集体研讨方式的培训；个性化的培训。 （1）公共课程的培训 公共课程的培训是指向学生提供他们在今后承担重要责任的工作中必不可少而且必须掌握的基本知识和工具，同时开发学生的首创精神。课程分为几个教学进程，教学要求统一，课程安排要求有助于各个行政部门的融会贯通和他们之间的交流。公共课程的培训有以下7个课程：地方行政管理；共同体程序和事务；公共管理（及传播、谈判和人力资源管理）；经济分析和决策实例；行政管理和司法问题；预算和税务问题；国际问题和外交行动。 1）地方行政管理 这个课程旨在让学生深入了解和学习法国地方行政管理的方法和实际操作。地方行政管理包括国家权力分散后在地方的派出机构的工作与地方议会政府（市镇及其联合体、省和大区)工作的友好相处和协调。课程设置同时包含了国家行政管理和地方议会政府行政管理的内容，因为国家的权力下放政策已使国家和地方议会政府根据各自的职责行使行政管理的权力，地方议会政府也已承担了公共服务管理和实施国家政策的重要角色。课程的教学方式主要是讲座，为以后的案例分析和概况课程作准备，使学生对行政管理实例首先有一个清楚的了解和明确的定位。学校还安排学生选择性地参加一些有关地方行政管理经验的教学活动，如：有关地方行政管理的讲座、地方行政法庭和审计法庭的开庭、地方议会政府的行政委员会会议或制订预算的会议。 2)共同体程序和事务 学校希望通过这个课程强调，欧洲问题已完全进入各国政府高层次行政管理的范畴。事实上，有关欧洲事务已不再仅是要求对简单情况或其外部问题的了解，应看成是各国行政管理领域不可分离的延伸。与此相关的欧洲联盟内部实施的各种工作方式和程序有其自身的特点，学生作为未来的行政管理者必须充分掌握大多数以至全部交给他们承担的相关职责。共同体程序和事务课程的教学以尽可能具体而实际的方式，向学生提供欧洲联盟的各个组织和机构的各方面业务知识：基本政策的制定和实施、决策机制、欧盟机构与各成员国的关系和政府间合作、部际协商程序及与法国行政部门的联络等。该课程的教学采取一系列讲座的形式，其内容涉及到学生在学业考试中卷宗分析考试的内容。学生进行相应的模拟练习作为课程教学的补充。这些不同的练习，内容涉及广泛，如：欧洲联盟的重大政策、经济和货币联盟、自由流动、对外关系、诉讼等，向学生提供了熟悉有关欧洲的基本材料和应用文件的方法。 另外，相应的概况课还向学生介绍欧盟所面对的重大发展方向和今后各主要发展阶段的有关信息和思考。学校还安排考察欧盟的一些主要机构，如：欧洲理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院等。 3)公共管理 公共管理课程作为必修课程主要是提高学生的职业技术能力和业务素质。课程设立的传播交流、谈判和人力资源等课供学生选择。这些方面的职业技术能力和业务素质对高级公务员来说是不可缺少的。对学生公共管理职业技术能力的培训，目标是激发学生为改善公共服务的运作，包括公共服务的成本和质量，寻找可能性。值得思考的问题有：行政管理如何更为有效?如何适应公共服务对象的需求的变化?如何适时而符合原则地保障正常的管理?如何评估管理目标实现的程度和确定具体实施措施的难度。该课程的目的在于：第一，使学生熟悉管理的基本概念；第二，向学生提供管理评估的分析方法；第三，让学生获得一定数量的基本思路，帮助他们离开学校后在政府行政部门处理问题时，提出解决问题的建设性的办法。教学课程包括概况课、专业辅导课TUTORA、案例分析和练习等。整个课程教学分成几个阶段进行，每个阶段的课时和内容也都不同，课程所涉及的具体内容有：会计，成本分析和财务分析；金融决策；管理监督；组织、战略和结构；人力资源管理(量化管理；GVT、人员预测管理等)。传播交流、谈判以及日常人力资源管理的能力是改善公共服务运作的重要因素。有关这些方面基本素质的培训主要目的是提高学生在与周围环境(新闻媒体、谈判对手、工作合作者)交往中实际操作的能力。 教学形式包括讲座、小组练习、模拟课程和视听训练。学习结果予以评分。 4)经济分析和决策实例 开设该课程的目的是使学生接触经济工作的方法，开发他们在进行经济政策决策或涉及到经济领域的政策决策的过程中，充分运用专业人员的工作结果的能力。这个课程的教学侧重于方法和实际能力的培训，与学生人校前所受到的学院式侧重于理论的教学是有很大匡别的。这些课程不是专业理论上的进一步学习课程，因为学校认为，学生入学前应该已经掌握了基础的量化分析技术，接受过经济理论，包括宏观和微观经济理论的主要课程的学习。但事实上，学生入学时并不都达到掌握最基本知识的水准，有些学生在经济课程中如要真正地 进行有效的参与，还必须作出重大的努力补上有关的专业知识。经济教学在课程设计时已经考虑到学生的不同来源和专业的多样性。因此，学校根据学生对经济领域了解的程度不同，将学生合理地安排组合进行学习和练习。课程的教学形式为概况课，也有为案例分析课程作准备的讲座。 概况课程(宏观经济、微观经济)的目的是进一步增强学生的有关知识，尤其是经济政策方面的知识。它们特别是要向学生提供专业的综合知识，回答这样的问题：如何根据经济理论来正确地理解在经济政策运行中暴露出来的问题?”这些课程提出数个经过充实的实例， 要求学生对经济政策执行中的具体案例进行经济分析。此外，概况课的目的还在于介绍在学生今后实际工作中将要应用到的基本经济概念和手段。这些课程的学习结果将用于学生的案例分析课程的练习中。这些案例通常是任课教师在他们的职业工作中的实例，涉及到各个不同领域；微观经济、国际经济、宏观经济、公共财政等。学生被要求根据案例写出一份简短的分析和综合报告，目的是提出解决经济政策问题的具体办法。教师往往向学生提供有关的量化和分析材料，帮助学生作出分析报告，提出解决问题的答案。这些经济实例区别于传统的综合材料形式，要求学生运用经济分析和量化分析的方法去写作报告。概况课和讲座的进行基于同样的教学思想，即让在经济分析方面已经受过充分训练的学生更好地将知识运用于具体的实际操作，而让这方面知识欠缺的学生通过这些实例，能容易地掌握基本的经济概念和经济分析的主要方法。 5)行政管理和司法问题 行政管理和司法问题的课程由两个部分组成。首先学习行政管理工作的法律范畴，了解和明白行政管理中遇到的主要法律问题。这部分的教学安排在斯特拉斯堡进行，教学形式是将基本知识与现实相结合的讲座，以及有关以下四个问题的概况课：法国法律与欧洲法律之间的关系；行政管理部门与司法部门之间的联系；国内法律的等级；公职部门职业规范。第二部分的教学内容是规范技术，目的是培训学生在公文写作方面的知识，因为公文的写作同时需要具有严谨的法律意识和掌握行政管理文件出台的规范程序。教学还安排了相应的学习活动。第一，参加一些讲座，在讲座中，根据提供的有关材料，对行政管理中的问题进行分析，写出解决问题的报告；第二，参加辅导写作技巧的概况课；第三，列席行政法院的会议。 6)预算和税务问题 有关预算和税务问题的课程教学是为了让学生了解行政管理工作中涉及到的财务方面的问题。大多数毕业生虽然并不是在政府财政管理或监察部门工作，但在完成他们各自职责范围内的工作时，也必须掌握与财务预算制订和管理有关的知识和方法。行政管理的各级负责人每年都需为他所掌握的预算进行谈判和管理。在行政管理改革中，他们也必须根据改革方案确定他们希望得到的相应的经费预算，使用的方式和预测改革所带来的经济后果。在任何情况下，政府各部都会在财政预算和经济利益方面与有关部门进行部际谈判，并由总理办公室牵头进行协调仲裁。全部学生在人校前都已经具备了有关国家财政的主要方面的理论知识。因此，该课程的教学重要的是在向学生提供机会，了解制订财政预算的方法，有助于他们在实际行政管理工作的同时，学习到在行政管理工作中遇到经济和财务问题时进行分析的方法。所以，有关预 算和税务问题的课程教学在培训学生的时候，学校特别注重让他们掌握预算、会计和税收方面规章制度的能力，这在今后的工作中是可以实际运用到的。至少在以下三个领域的业务知识是不可或缺的：首先，在严格意义上的财政预算领域，因为国家预算的制订是每年国家经济和财政工作的重要内容；其次，在税收领域，因为税收已逐渐成为制定国家政策的手段之一；最后，在公共服务的不同管理方式中实施规则的领域。这些知识安排在概况课中讲述，在学生根据政府改革方案或预算草案，进行具体的行政管理状况分析的时候，便可实际运用到这些知识。 7)国际问题和外交行动 这项教学让学生研究当时发生的重大国际问题，以此熟悉相应开展的外交行动的方式。这也即是国际关系的传统上的定义，各国对此有各自的定义。但是新的外交格局正逐步形成，特别是欧洲联盟各成员国的外交部门，通过共同的对外和安全政策，新的外交形式已现雏形，并已成为一个重要的力量。学校还要求学生参与一定的外交实施行动，了解分析、决策和有关开展国际关系所需要的信息的方法。对于学生的研究，基本的内容和地区不加以限制。在课程讲座中选择了尽可能丰富的材料，这些材料也是外交人员在他们工作中实际处理的材料，这样就体现了外交工作的特色。通过研究的主题的多样性，使学生了解法国在对外政策的各个方面情况。为此，学校专门为学生安排一次介绍背景情况和思考的概况课程。 8)量化技术课程 除了需要进行学业考试的课程外，学校还增加了量化分析技术的课程，为经济和公共管理课程的教学作准备。这个课程是为那些需要补习该专业知识的学生准备的。事实上，行政部门管理和其它管理一样都需要掌握和处理一定的数据信息。数据信息需要被清楚地读懂和 使用，以减少工作中判断和分析的错误。有关税收、预算、经济和管理等的案例分析的材料，包括相应的考试的材料都要运用这样的信息。所以，每个学生都应充分掌握有关数学、财务和统计的基本工具，不论是在学校学习还是在今后的工作岗位上都是必不可少的。通过水平测试，每届学生中有大约1/4的学生可以免上该课程。 (2)注重实际研究和集体研讨方式的培训 在这类培训中，学校安排学生前后参加两项研讨课程，第一项研讨课程持续6个月时间，第二项为4个月。研讨课程将学校和政府的行政管理建立了密切的联系。研讨课程的目的是将每个学生作为研讨小组的成员，将政府行政管理工作与国际事务问题交由学生进行分析并深入研究，以制定实际解决问题的建议。 要完成这样的任务需要具备各方面的知识(法律、经济、金融、社会学、历史等等)，从相关人员处收集第一手材料。另外还要求学生将研究的重点放在问题的比较研究上，特别是从外国，主要是欧洲联盟的国家中吸取有益的经验。研讨课程的作业练习是起草行政报告，力图对行政管理中的问题作出明确的答案，提出既创新又实际的解决问题的办法。这些报告要求打印成册，50页左右。报告须进行评分，有二个分数，一个是对研讨小组集体的评分，一个是个人的得分。 这个课程的教学协调人对相关的问题具有丰富的经验，为学院教学部研讨课程的教学组织工作作出了很大的贡献。对于每一项研讨课程，学校每年都要确定12个左右的主题，每12名学生组成一个小组负责其中的一个主题，由研讨课导师辅导。学生的分组首先由教学部考虑学生对不同主题的兴趣，然后在尽可能的情况下，根据学生参加入学考试的种类或原来学习的专业等多项因素，使每组学生的构成，包括国际班学生的参与，近似于全体学生的构成特点。 第一，行政管理比较研究课程。这项研讨课程旨在使学生熟悉法国主要的欧洲伙伴国家行政管理的特点、组织和运作的情况。课程目标是通过对国家行政管理政策的研究，深入了解欧洲联盟国家行政管理体制的特点，通过比较研究，学生吸取到对法国行政管理有用的经验。近年的课程涉及到的主题有环境、公共服务、国家领土整治等方面的政策。1998年的主题是卫生安全。 第二，社会问题研讨课程。国家行政管理对于社会有着重要的影响力，这就要求学校在人员培训中加强学生对法国当今社会现实的思索。根据研讨课程的安排，社会问题的教学形式包括分组研习和为期2周的社会实地考察。邀请在该领域知名的专业人士开设讲座作为课程的补充，以丰富学生的思考。全体学生在课程中撰写的报告，为法国目前一些社会现实提供了更为清晰的认识。近年来社会问题研讨课程的主题有：50年来的社会保险制度，21世纪的进程和演变，技术、经济和就业的变化。1998年的主题为年轻人就业问题。 (3)个性化的培训 开展个性化的培训是为了满足多方面的需求：完善对学生语言能力的训练，让他们保持个人所学外语的不断练习；开发学生的个性特色和提高个人素质；使每个人参与单项或集体的体育运动。以下主要介绍外语课程的教学。掌握一门或数门外语是职业工作的需要。语言教学韵安排和在学业考试中的位置表明了学校对学生外语学习的重视。因此，学校决定学生在校学习期间必须学习2门外语，因为学生在离校进入行政管理部门工作后需要他们懂得多门外语。学院共开设了12种外语的教学课程。考虑到学生在人校时对外语掌握的情况不同，因此，对每个学生2门外语的考试评分标准要求也不一样。对学生第一外语的教学、学业考试的要求始终没变，要求学生在外语书面和口语理解以及口头表达能力方面，尽可能达到最高的水平，还要求对使用该语言的国家的政治、经济和文化等有充分的了解。而对学生第二外语的要求仅侧重于外语书面和口语的理解，因为每个学生在今后的职业生涯中，有时虽然不需要用某种外语写作材料，但对用该种外语写成的材料需要读懂意思。同样，作为公务员，需要听懂电话交谈或外语提问，然后用法语或其它熟悉的一门外语进行回答，在欧洲联盟的决策机构中也通行这种沟通方式。为了提高语言能力并准备各项外语学业考试，学校将学生分成不同的学习小组，安排了约40周的外语学习，每周的学习时间，第一外语为2．5小时，第二外语为2个小时。学校鼓励学生充分利用配备了最新技术的视听教室，全日开放供学生自习。学校的语言教学和交流部门还与外国的政府和官方机构联系，为学生在节家日和学校放假期间到国外旅行提供便利。 (4) 学生的实习课程 我们发现这里是先实习好学习，实习一般是在法国大使馆或者省里进行。这一传统是建校之初形成的。1945年这所学校由De Gaulle先生建立，建校之初，没有校舍没有建筑物，因此，学员首先被派去实习获得实践经验。从此后就形成了一个传统，使得在社会事业机构里带职培训成为人民的共识。实习的一年是学员取得职业和个人满足的一年，它是人生之涯中的一次暂停，又是一个职业的新的起点。在ENA所教授的课程与大学所教的课程完全不同。我们培训的是通才，但是并不教授任何理论，只是应用知识和实用技能。它是专业的，每个国内公仆都会在以后用到，具体有：基本公共会计学技能，法律写作，交流和谈判技巧，如何处理环境和公众管理的基本知识。因为我们的学员来自于广泛的不同的背景，因此我们已为那些需要在我们的一门课程中掌握基本技能的人整合了一些班级。许多学员已经了解了在这里什幺是教学。 三 德国和法国公务员教育培训考察随感 通过对德国联邦高专和法国ENA的公务员培训教育的考察，结合我们所从事的民政公务员培训教育有以下几项感受。 （一）政府加大投入与培训机构主动与市场接轨。 人类社会已经进入一个新的世纪，在经济、政治、文化方面的国际合作与交流日益频繁，经济全球化、公共行政现代化对政府能力提出了新的挑战，各国面临着许多共同性的课题。与此同时，由于文化的和历史的原因，当今世界依然存在着动荡和不安。国家公务员作为公共事务的管理者，其素质的提高受到各国的高度重视。这两个国家都给预了足够的重视配足了专门的培训教育的资金。公共行政现代化政府运行的外部环境和社会基础所发生的巨大变化，必将对政府提出更高的要求，如政府效率、创新精神和能力的提高，对外部环境的各种变化和公众的要求反应更加迅速，政府的决策和管理更加科学化、民主化，政府功能实现服务化等等。这些要求促使各国政府积极推进行政改革，“重塑政府”的公共行政现代化行政改革成为各国政府的当务之急。 西方国家公务员培训机构如果按机构属性和运行机制又可分为三类：第一类是政府主导、财政支持的国家培训机构，如我们所考察的法国国家行政学院（ENA）、德国联邦行政学院（FHB）、瑞士联邦公务员培训中心等。第二类是政府导向、依托市场机制运行的国家培训机构，据我所知如美国FEI，俄罗斯PATC，葡萄牙国家行政学院（INA）， 办学经费的一半从培训市场获得。第三类是市场导向的国家培训机构，英国公务员学院（CSC）等 （二）形式灵活，全社会教育机构共同参与公务员培训教育。 西方国家公务员制度发展历史较长，如ENA已有了60多年的历史，在公务员培训方面积累了许多有益的经验，形成了独具特色的培训模式。随着世界经济与政治形势的发展，尤其是信息技术的迅速发展，西方国家公务员培训在培训机构、培训者、培训对象、培训内容和培训方法上都呈现出许多新的特点1、培训机构从单一功能向多功能转变， 政府导向与市场导向相结合，西方国家公务员培训机构按办学功能模式可分为三类：一类是短期、中期培训相结合，以短中期在职培训为主的独立培训机构。第二类是“招、培、考、任”相结合，以“招录—职前培训—考评—任用”一体化项目为主的独立培训机构，以法国国家行政学院（ENA ）为代表，它以培养后备高级公务员为使命，把预选、招录、中长期培训、考评、任用结合起来，对新录用公务员进行在职前的定向培养，每个环节都按公平、公开原则层层选拔。第三类是以教育、培训、研究为主的大学研究生院， 这些研究生院不仅开办全日制公共行政和公共管理 （MPA）、公共政策（MPP）硕士研究生教育，还为公职人员开设非全日制的硕士学位课程和各种非学分制的短期培训课程。 （三） 专职教师与兼职教师相结合 作为独立培训机构的培训者或指导者，专职教师需要面对有实际工作经验的成人学员，起着组织、引导、协调、辅导的作用，必须具备管理项目、掌握研究班课程、主持专题讨论会的能力，要有丰富的阅历和公职经验。兼职教师一般是各相关学科专家、学者、知名教授，或者是相当一级的政府官员。专职教师队伍按照“优化精干、结构合理和专业配套”原则组成，兼职教师主要从具有较深理论功底和丰富实践经验的省部级、司局级国家公务员以及高等院校、科研单位的专家学者中选聘。教师队伍建设实行专兼结合，保持主要课程兼职教师队伍的相对稳定，吸收兼职教师参加教学、科研和有关学术活动，使专、兼职教师协作配合、优势互补。 （四）培训对象多元化与国际化 许多西方国家公务员培训机构在培训中高级公务员、在职公务员的同时，也对非政府工作人员进行项目培训，同时还直接面向社会招录人员。在以短中期在职培训为主的独立培训机构中，主要培训对象是中高级公务员。在以中、长期培训为主的培训机构中，以法国ENA 为典型，培训对象包括28岁以下的大学毕业生，47岁以下、有5 年以上实际工作经验的在职公务员，以及40岁以下、有8 年以上实际工作经验的非政府工作人员。在大学有关专业研究生院中，培训对象大都是面向社会，公开招录的人员等。在德国联邦行政学院学校和法国国立行政学院都到处可见不同皮肤的外国学员，他们培训了大量的国外学生。 （五） 强调实践实用，坚持择优重用，采用灵活多样的教学方式。 德国和法国的两所公务员培训机构都身十分强调实践实用和择优重用，教学方式方法灵活多样。 （1）强调“实践实用”，紧密联系工作实际，适应政府改革需要。 在培训内容上紧密联系政府工作的现实问题，或通过政府工作中的实际问题进行案例教学，或以政府当前面临的重大问题为研讨专题。法国、希腊行政学院还安排学员2次到政府部门或企业去实习，每次半年， 法国将此比作培养“医师”的方法，因为高明的医生需要经历大量临床实践才能获得丰富的经验，而该学院的课程是让学员在不长的时间内获得大量经过提炼的、丰富的政府工作经验。强调“实用”，重视能力培养。 国外著名行政院校虽也重视知识的学习与教育，但更重视以问题为中心，强调运用现有的知识、特别是新知识解决实际问题，重点培养学员分析问题与解决问题的能力。在职公务员知识更新培训以专题为主，坚持“短而精”，每次只针对一个专题，时间1周左右，有的只有2至3天，突出专题性和时效性。 （2）坚持“择优重用”，这是培养高级公务员的首要前提。 以法国国家行政学院为例，其生源来自大学毕业生、在职政府公务员和非政府公共机构工作人员。他们都被要求参加激烈的竞争性考试，取得优异成绩后才能被录取。每次考试都要组成一个考官委员会，由行政学院、人事、司法、审计部门的高级官员和公共部门的高级职员与行政院校的教授组成。考试程序一般分为笔试和面试，笔试以考核考生运用丰富的知识分析和解决问题的实际能力为主，面试则检验考生是否具有较好的心理素质和随机应变的能力。实行“重用”，学成后凭成绩任职。 这一点在法国表现得最为突出，法国公职部每年为行政学院提供多于毕业生数的职位，由长期班学员凭分数排名依次挑选，一般排名在前的毕业生可得到副司级职位，排名最后的毕业生可得到处级职务。“重用”原则有利于增加招生的吸引力，可在更大范围和人数中选拔优秀人才，同时也给学院自身加大了压力，使其必须千方百计地改进课程和改革教学，真正能培养出名副其实的能够担当重任的毕业生。 （3）方法“灵活”，实现传统形式与现代手段的相结合。 国外行政院校的教学适应公务员的需求与特点，采用灵活多样的方式和方法，除传统的课堂讲授、案例教学外，还比较广泛地采用了研讨班、研讨会、实习、现场观摩、角色扮演与情景模拟等方式、方法，这样既适应了公务员培训的特点，也有利于学员能力的培养，不仅更新知识、提高技能，而且还从能力、动机和态度等方面作全面的培训。作为一种新兴的培训方法，参训者“角色模式转换”，已经成为世界公务员培训改革与发展的动向之一。
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